Claro-Oscuros
de las Políticas Públicas Nacionales sobre
Consumo de Drogas en Argentina
Consumo de Drogas en Argentina
(Apuntes desde sus inicios en el Gobierno de Lanusse, hasta la renuncia del cura
Molina
a cargo de Sedronar, en mayo de 2015)
a cargo de Sedronar, en mayo de 2015)
juanenlinea@gmail.com
@juanenlinea
Lic. Juan Carlos Mansilla.
Psicólogo.
Director del Centro de Estudios sobre el Fenómeno de las Drogas.
Universidad del Museo Social Argentino.
Sub-secretario Prevención de Adicciones de Prov. de Córdoba.
El presente trabajo, es una contribución abierta para la reflexión sobre como se construyen las Políticas Públicas sobre Consumos de Drogas en nuestro País. Así como los aciertos en estas políticas traen claros beneficios a la comunidad, los déficit en esta construcción no resultan inofensivos, al generan daños, pérdidas de tiempo y en presupuesto público.
Retrasando las respuestas que deberían darse a la ciudadanía en materia de Prevención, Asistencia y Reducción de Daños.
Sin dudas, lo aquí escrito podrá discutirse y cuestionarse. Pero es mi visión al día de hoy respecto a este tema, y mi presentación de propuestas sobre lo mucho que puede hacerse en este campo de acción.
Córdoba, Argentina 17 de mayo 2015.
Nota: Texto de uso libre. Si va a utilizarlo por favor citar Autor, y dirección del Blog.
Comienzo de la Historia.
Lo que podríamos llamar Políticas Públicas sobre el
Consumo de Drogas en Argentina tiene un comienzo difícil de determinar y que
responde a la tradición restrictiva surgida en occidente desde fines del s XIX.
Los Estados intentaban afrontar el problema de las drogas, especialmente
Morfina Cocaína y Marihuana, de la mano
de leyes prohibicionistas.
En Argentina en 1924, y 1926, se crean las primeras
leyes que penalizan la venta y entrega de alcaloides sin receta médica, y la
tenencia no justificada de las mismas (leyes 11.309 y 11331).
Aunque con los años nuestra legislación sobre drogas sufrió
diversas modificaciones, recién en 1972, bajo el Gobierno de facto del General
Lanusse, (Decreto 452) se crea la primera institución nacional dedicada al
tema del "Consumo de Drogas", la “Comisión Nacional de
Toxicomanías y Narcóticos” (CONATON)
dependiente del Ministerio de Bienestar Social.
CONATON debía formular una política sobre el “problema de las drogas” que
pudiera ir más allá de las meras leyes
focalizadas en la prohibición o regulación de sustancias psicoactivas.
 |
| Presidente de facto (marzo de 1971 - mayo de 1973 creador de CONATON. |
Los objetivos de la comisión estaban claramente
expresados en su documento fundacional: “la
investigación, educación, prevención,
asistencia, legislación, y represión de las toxicomanías”. Como se ve todo de manera conjunta y sin
diferenciación.
Esta creación del Gral. Lanusse, fue un mojón en la
historia de las Política Pública de Drogas en Argentina, e implicó la
construcción de una respuesta confusa al problema que planteaban “las Drogas”. Aparecía mezclado el
problema de la Oferta de Drogas, con el problema de su Demanda. De esta confusión
no se ha salido del todo hasta el día de hoy.
Con la creación de la CONATON, quedó claro la
influencia de la perspectiva norteamericana promoviendo para nuestro país y
todo Latinoamérica un Paradigma Asegurativo en la programación de una Política Pública
nacional en el tema.
Argentina se encontraba en el marco incipiente de la “Lucha contra la Subversión”. El ministro
de Bienestar Social, Manrique, respaldaba la creación de este nuevo organismo
diciendo: “el consumo de drogas corroe la
moral de los jóvenes y los mueve a seguir a grupos que tratan de subvertir el
orden social”[i].
La CONATON, si bien era coordinada desde el Ministerio de Bienestar Social respondía al
paradigma de la seguridad y control social. Sin decirlo abiertamente sostenía
que las drogas influían sobre la “ideología
de la juventud”, encauzándola hacia grupos de izquierda que para entonces
resultaban amenazantes para el orden
social.
Paradójicamente, testimonios y documentos de época,
que explicaban el avance del Hippismo y su fascinación por el uso de drogas
como señal contracultural, mostraban cómo grupos de jóvenes militantes en
expresiones opositoras (P.e. Montoneros, Partido Revolucionario de los
Trabajadores, Ejército Revolucionario del Pueblo, etc), eran contrarios al uso
de drogas ilegales entre sus filas, (salvo las anfetaminas), por razones culturales,
ideológicas y sobre todo de seguridad.
Consideraban que el uso de la marihuana era una práctica
“Cipaya”, congruente con intereses
extranjeros, y también peligrosa por cuestiones de exposición, pues implicaba
un riesgo extra de tener problemas con las fuerzas de seguridad, tanto para
quien consumía como para sus compañeros.[ii]
 |
| El Ministro Lopez Rega declaraba durante la presidencia de María Estela Martinez de Perón, que el "drogadicto" era también un "subversivo". |
Esta visión de amalgamar en una misma figura al
consumidor de drogas, y al militante político de izquierda, se acentuaría
en la tercera presidencia de Perón, bajo
el liderazgo del inefable José Lopez Rega en consonancia con la “Doctrina
de Seguridad Nacional” bajada desde el norte por la diplomacia
estadounidense y por la tradición militar francesa.
Argentina se posiciona…
En 1985, bajo el gobierno democrático del Dr. Raúl Alfonsín,
se creó la “Comisión Coordinadora para el
Control del Narcotráfico y Abuso de Drogas”, que funcionó primero en el
Ministerio de Salud y Acción Social pasando luego al ámbito Presidencial.
Esta Comisión avanzó hacia una perspectiva de Educativo-Sanitaria,
apartándose de la perspectiva del Control-Social con la cual se operaba. Aparecieron los
primeros esfuerzos en llevar el concepto de Prevención a las políticas locales
municipales. Sin embargo los resultados fueron escasos y focalizados en la
provincia de Buenos Aires.
Aquel gobierno sostuvo un fuerte vínculo
con la política persecutoria al Narcotráfico
promovida por los EE.UU., tal como lo pone en evidencia una carta
convenio firmada entre el Ministerio de Relaciones Exteriores argentino, y la
Embajada Norteamericana.
 |
| El presidente Alfonsín (1983 - 1989) confrontó con el gob. de los EEUU responsabilizándolos de ser el principal país consumidor de drogas. |
Pero aunque se militarizó la lucha contra
el narcotráfico y establecieron marcos jurídicos para operaciones encubiertas
en nuestro territorio, fué el presidente Alfonsín, quien por primera vez confrontó la
perspectiva estadounidense promotora de la Guerra
contra las Drogas iniciada en la administración Nixón.
Sucedió que en la “Segunda Conferencia de Jefes de Servicios Nacionales de la Droga para
América” desarrollada en Buenos
Aires en 1988 y organizada por INTERPOL, su Secretario General, el norteamericano Raymond Kendall acusó a “Sudamérica” de haberse “convertido en un sinónimo de Drogas Ilícitas”.
Era un insulto de graves consecuencias políticas para la región.
Dejarlo así suponía aceptar que el
problema de las drogas en el Primer Mundo
era responsabilidad sudamericana.
La respuesta de Alfonsín no se hizo
esperar y sorprendió por lo confrontativa. El presidente criticó el enfoque “ofertista” del estadounidense, a la vez
que decía que “no se puede ser duro en
una parte, y permisivo en otra”, y añadió: “al mismo tiempo que se ataca la producción hay que ver de qué manera se
ataca también el consumo”[iii]. Años después la actual
presidenta Dr. Cristina Fernández tendría una posición similar en un encuentro
de presidentes en Naciones Unidas.
En aquella respuesta de Alfonsín, se
encontraba de manera incipiente la tensión entre dos enfoques actualmente
confrontados el de Seguridad vs. el
Paradigma de Salud Pública.
En la reciente reunión de la Comisión de
Narcóticos de la ONU, celebrada a comienzos de marzo del 2015 en Viena, el
experto en políticas internacional sobre drogas Martín Jelsma del TNI, destacó
la mirada opuesta que tienen los países Latinoamericanos respecto a países que
comparten la visión de los EE. UU.: “La brecha (entre ambos grupos) es cada vez
mayor… los nuevos enfoques siguen creciendo y se encaminan hacia una colisión
frontal” explicó.
 |
| Es desde Latinoamérica donde comienza a levantarse la voz sobre el fracaso de la prohibición tal como está ahora. |
De alguna manera esta actual diferencia de
miradas tuvo su germen en aquella reunión de Bs. As. de 1988 donde se expusieron las posturas
opuestas del norteamericano Kendall y del presidente Raúl Alfonsín.
Es llamativo como varios años después, el
26 de Octubre de 2004, Kendall en una nota de opinión en el diario Francés Le Monde se mostró totalmente contrario
a la postura que tuvo en Argentina, dando la razón 16 años después a Alfonsín.
En esa
nota decía: “Cómo oficial de
policía, tengo que asumir una gran responsabilidad y admitir que la gestión de
los instrumentos de represión del narcotráfico no ha alcanzado el objetivo de
limitar el consumo luchando contra la oferta”. Explicaba en el artículo que
ese fracaso se dio “a pesar que la
policía ha sido provista de abundantes
materiales y las últimas tecnologías” para dar batalla en el campo
Internacional.
Y se preguntaba y respondía ““¿Por qué entonces, a pesar de estos esfuerzos
titánicos hemos fallado en proteger al mundo de estos productos? Al llegar a
esta altura de mi larga carrera he concluido que la doctrina de la “Guerra
contra las Drogas” inspirada en los EE. UU. fue errónea, porque cayó en un
planteo irracional del problema””[iv].
Nuevos Miradas y nuevas Respuestas…
La Comisión
Coordinadora para el Control del Narcotráfico y Abuso de Droga del gobierno
radical, avanzó por primera vez, y con tímidos pasos hacia lo que hoy se define
como “Cambio de Paradigma”, fijando la atención en temas referidos al
acceso a la Prevención y modalidades de Tratamiento, y en la construcción de una
mirada no punitiva sobre la tenencia de drogas para uso personal.
Durante esa gestión se intervino el Centro Nacional de
Reinserción Social (CENARESO, hoy Hospital
Nacional de Salud Mental y Adicciones), con el objetivo de adecuarlo a
estándares de tratamiento presentes en EEUU e Italia, y se estableció un
convenio con el Centro Italiano de
Solidaridad (CeIS) con aportes de Naciones Unidas, a fines de crear la primera Escuela de Formación[v]
en el Modelo Italiano de Comunidades Terapéuticas de Rehabilitación.
 |
| El CeIS de Roma tuvo cental influencia en los primeros profesionales argentinos capacitados en el Modelo de Comunidad Terapéutica. Aquí la "Filosofía" de las Comunidades tradicionales, que se traduciría al español y repetiría en las primeros Centros de Tratamiento que respondía a ese modelo de trabajo. |
Profesionales argentinos de Buenos Aires, Córdoba y
Salta viajaron en aquel entonces a Italia a recibir entrenamiento en dicho modelo.
A su regreso, su aporte fue clave para desarrollos de programas terapéuticos
tanto oficiales como del tercer sector.
En Córdoba por ejemplo aquellos primeros profesionales
como la Lic Norma Muñoz ,trajeron un modelo de intervención novedoso en ese entonces que ayudó al armado del Programa
de Atención al Joven, dependiente del Ministerio de Salud Provincial, destinado a asistir a jóvenes adictos
cordobeses. Operadores como Rubén Gonzalez, o Carlos Souza, de Buenos Aires, o
el Lic. Arquatti de Salta, luego líderes en distintas organizaciones
asistenciales en adicciones, hicieron un
histórico aporte en ese entonces.
En Buenos Aires se instaló la Escuela de Formación dirigida
por el italiano Andrea de Dominici, con apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de
Drogas (Res: AD/ARG/87/525). El entrenamiento vivencial realizado por
técnicos en el Proyecto Hombre del
Ceis de Italia, contribuyó a la
formación de líderes latinoamericanos en
el modelo de Comunidad Terapéutica, que se desempeñarían en países como
Guatemala, Colombia, Perú, México, etc[vi].
Esta escuela de formación capacitó operadores y
profesionales entre los años 1988, y
1990. Se formaron 27 operadores socioterapéuticos en el Proyecto Hombre de Roma, y
189 en la Escuela que funcionó en
Argentina[vii].
De una mirada claramente Jurídico-Represiva Argentina fue girando a un enfoque donde se
asomaba lo Educativo-Sanitario,
aunque en la balanza se continuaba con
un evidente desequilibrio hacia la perspectiva de Seguridad.
El enfoque Educativo-Sanitario ingresó en la agenda
Política poco a poco porque la realidad de los consumidores de drogas en
nuestro país no podía ser disimulada ni ignorada. En una entrevista del diario
Colombiano “El Tiempo” en 1996,
el por entonces ex –presidente Raúl
Alfonsín, asiente que Argentina hasta “hace
unos años se consideraba un país de tránsito, pero no de consumo”, y
agregaba: “Yo creo que ahora comienza a
observarse un incremento fuerte del consumo, lo que obliga a tomar las medidas
pertinentes”[viii].
En realidad aquel gobierno radical nunca dispuso de
datos epidemiológicos válidos sobre la dimensión del consumo de drogas en la
Argentina. La introducción del tema en su agenda política no fue resultado de estudios de incidencia y prevalencia
del problema, sino la necesidad de
resignificar al consumidor de drogas como un ciudadano con derechos civiles que
proteger, en vez de un potencial subversivo político.
Aunque durante
esos años continuó vigente la “Ley 20.771 sobre estupefacientes”, en la cual se
penalizaba con prisión o tratamiento compulsivo la tenencia de drogas para uso
personal, la Corte Suprema consideró inconstitucional
en el llamado “Fallo Bazterica” al artículo VI° de dicha ley, que sancionaba ese
tipo de tenencia.
 |
| El Fallo Bazterrica, sentó un antecedente clave en la discusión de la despenalización de la tenencia de drogas para uso personal. Gustavo Bazterrica a la derecha, bajista de la historica banda "Los Abuelos de la Nada" |
Para entender
las Políticas Públicas sobre drogas en Argentina, es clave interpretar cómo
nuestros más altos líderes políticos definen este problema, la visión
continental que prevalece, la posición de la Corte Suprema ante casos
especiales de tenencia para uso personal, y la cercanía-lejanía política de
nuestro país respecto a los EE.UU.
Durante el Gobierno de Alfonsín, comenzó de manera
progresiva a visibilizarse el problema del Consumidor de Drogas y a responderse
en consecuencia.
Se desarrollaron Políticas de respuesta desde lo asistencial, que favorecieron la aparición y crecimiento de Organizaciones No Gubernamentales en este campo específico, y se redefinió el enfoque de las instituciones públicas abocadas al problema.
Se desarrollaron Políticas de respuesta desde lo asistencial, que favorecieron la aparición y crecimiento de Organizaciones No Gubernamentales en este campo específico, y se redefinió el enfoque de las instituciones públicas abocadas al problema.
De hecho es en 1985 cuando se crea la Fundación Convivir, una de las pioneras
en el área de Prevención, Asistencia y Reinserción Social en nuestro país, y
contemporánea del Programa Andrés, creado en 1982, que en el modelo de
Comunidades Terapéuticas ocupó un liderazgo indiscutible y fue “madre” de
instituciones activas hasta el día de hoy.
El regreso de la democracia visibilizó al “adicto” como un ciudadano con problemas
particulares sobre los cuales el Estado debía intervenir respetando sus
derechos.
Un aporte
trascendente de la Fundación Convivir fue haber presentado en 1986 un proyecto en la
UBA para la “Inserción de la Temática de
la drogadicción en el diseño
curricular universitario[ix]”,
con el objetivo de concretar la creación de una cátedra de post-grado
interdisciplinaria, lo cual se efectivizaría dos años más adelante.
(1).jpg) |
| Fundación Convivir junto a Programa Andrés fueron ONGs claves en la década de los 80 |
Fue esta ONG la
que abrió la mirada de la academia a un enfoque que trascendiera la perspectiva
Médico-Psiquiátrica clásica de aquel entonces, integrando lo multi y
trans-disciplinario.
Instituciones y referentes de peso histórico como la
FAT, (ONG fundada en 1965 ) y dirigida por el Dr. Santiago Calabresse, y el Dr.
Cagliotti del CENARESO abonaron un discurso en donde la Educación y la Salud
debían ser ejes estratégicos en el tema de las adicciones. Rescataban un enfoque
psico-socio-cultural[x]
, superando la perspectiva médica imperante.
Calabresse se esforzó en construir un discurso
desentendido de la mirada represiva sobre el consumidor de drogas. Eran épocas
de pos-dictadura. Todo lo relacionado con lo “represivo” causaba un rechazo que debía ser superado. Sin embargo,
por la inercia cultural que dejó la época militar no resultaba fácil.
Se venía de tiempos en que, a partir del enfoque
norteamericano y el de la dictadura, el estereotipo del consumidor respondía a la figura del Joven-Adicto-Subversivo. Sin embargo, a
pesar del esfuerzo por apartarse de ese modelo, la visión alternativa que
comenzó a desarrollarse apuntaba al Joven-Adicto-Desviado
(o enfermo), a quien se debía tratar con estrategias de internación, para
protegerlo de sí mismo, ya que se lo definía como un “enfermo con características autodestructivas”[xi].
Lo que en la
década del 80 estaba centralmente en discusión era que tipo de internación era
la mejor para un “adicto”, y las
opciones se dirimían entre el modelo de Instituciones
Psiquiátricas (pertenecientes al campo de la salud), o el modelo de Comunidad Terapéutica Rígida (pertenecientes
al campo de lo religioso y/o experiencial).
Fue una época controversial, en la que los temas que
la dictadura se había encargado de invisibilizar salían a luz. Un término que
definió la cultura de aquel entonces fue el del “Destape”.
En el último tramo de la dictadura militar (1983) el
primer suplemento de la revista “El Porteño”, Cerdos & Peces, puso en la tapa el siguiente título: “Legalizar la Marihuana”, acompañada de
la imagen de dos amigos pidiéndole fuego a un policía para prenderse un porro.
Al día siguiente la administración de la revista sufrió un atentado con una bomba de dos kilos
de trotyl. Ese era el nivel de tensión.
 |
| Suplemento "Cerdos & Peces". Dos amigos fumando marihuana delante de Policías. 1983. |
Quienes extrañaban la época militar atribuían todos
los males que se visibilizaban, incluida las drogas, al “destape”
de la incipiente “democracia”. El
papel de extraños y amenaza que antes ocupaban los jóvenes de izquierda, fue
sustituido por los jóvenes consumidores de drogas. El cantautor León Gieco lo diría
en 1992 en su tema “Los Salieris de
Charly”:
“¿Qué nos dirán por no pensar lo mismo?,
ahora que no existe el comunismo. ¿Estarán pensando igual?, ahora son todos
enfermitos. ¿Estarán pensando igual?, ahora son todos drogadictos”[xii].
En un reportaje que el 8 de diciembre de 1987 del
diario español “El País”, Silvia
Alfonsín[xiii],
fundadora de la Fundación Convivir, habla sobre esto:
“Son
muchos los que achacan la llegada de las libertades al país andino al
surgimiento de la droga. Sin embargo Silvia Alfonsín explica que la democracia
lo que ha hecho ha sido “destapar la olla y resucitar los problemas”.
Otro paso importante, en la Política Pública el tema,
fue la Ley 23.358, sancionada en agosto de 1986, donde “El Poder Ejecutivo Nacional por Intermedio del Ministerio de Educación
y Justicia” incluyó en los planes de estudios primarios y secundarios
contenidos para “establecer una adecuada
prevención de la drogadicción”. En su art. 3° de esta ley se hablaba de
realizar difusión preventiva a través de los medios de comunicación.
Aunque el gobierno que recuperó la democracia, puso en
su agenda el tema adicciones, y se esforzó por diferenciarlo de la mirada que
arrastraba de la época de la dictadura, los prejuicios y estigmas sociales
estaban fuertemente instalados, y habían grandes diferencias acerca de cómo se
percibía el consumo de drogas en la
geografía argentina.
En ese entonces “las drogas” era un problema de los “porteños ricos”. Todavía no se percibía como problema propio de las demás provincias argentinas.
En ese entonces “las drogas” era un problema de los “porteños ricos”. Todavía no se percibía como problema propio de las demás provincias argentinas.
La ley de drogas no pudo modificarse aunque el
dictamen de la Corte Suprema de la época con el
“Fallo Bazterrica”, fijó jurisprudencia al considerar la tenencia y
consumo personal de drogas como una instancia sobre el cual el Estado no debe
intervenir.
Sin Datos…
Terminó el período Afonsinista en el país, y lo
sucedió el presidente Carlos Saúl Menem quien asumió su función en Julio de
1989 luego de una fuerte crisis político-económica.
Con el nuevo gobierno se creó la “Secretaría de Programación para laPrevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico”, SEDRONAR, dependiente de Presidencia de la Nación y por lo tanto de rango ministerial. Este organismo continúa vigente hasta el día de hoy habiendo pasado por innumerables cambios y marcando en mayor o menor medida la Política Pública Nacional en materia de Drogas.
Argentina se definía como un país de “tránsito” de drogas, y no de “consumo”. En una nota que me tocó escribír
para el Instituto de Estudios en
Adicciones de España en el año 1998 decía:
“Durante mucho tiempo la República Argentina fue
un país que se definió a sí mismo como país de "tránsito de drogas".
Esto significaba que el problema del consumo de drogas ilegales no era aquí
visto como un fenómeno lo suficientemente general como para asignarle a la
Argentina la identidad de "país de consumo"[xiv].
Esta visión de que no éramos en los 90 “país de consumo”, aparecía de manera reiterada en boca de
funcionarios políticos entrevistados por la prensa. Curiosamente hace pocos
días el actual Jefe de Gabinete Aníbal Fernández dijo la misma frase para
caracterizar hoy a nuestro país : “no
somos país de consumo”.
El problema con esa expresión es que describe una realidad
que no puede basarse en ningún indicador claro desde lo epidemiológico. No hay
ningún acuerdo de expertos a nivel
estadístico del cual surja un línea divisoria entre lo que es “un país de No consumo”, de un “país de Sí consumo”. Por tanto es una frase que ostentando la falsa
pretensión de provenir del campo de la epidemiología, pertenece en realidad a
la esfera de la conveniencia política.
En la época del menemismo no hubo estudios epidemiológicos
fiables a nivel nacional acerca la dimensión del consumo de drogas en Argentina.
Fueron sobre todos los trabajos de la Dra. Ana Lía Kornblit[xv],
y del Dr. Hugo Míguez[xvi]
los que referenciaron con datos duros lo
que sucedía en el país.
También diversas ONGs e Instituciones Públicas llevaron sus
registros sobre el fenómeno. No obstante no hubo ninguna institución que centralizara
esos datos, propusiera relevamientos nacionales, o estudiara tendencias del
consumo a nivel país, salvo los referido a las drogas legales (alcohol, tabaco
y psicofármacos).
Los estudios que comenzaron a profundizarse hacia la década
de los 90 se distinguen en dos grupos: Por un lado las investigaciones que
pretendían caracterizar la población “drogadicta”,
los cuales eran realizados por la policía, centros de salud especializados, y Ongs.
en el tema; y por otra parte los estudios focalizados en las poblaciones “de riesgo” determinando la prevalencia e
incidencia de consumo en esos grupos específicos.
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Así se estudiaban por ejemplo el consumo de drogas en la
población carcelaria, judicializada, estudiantes del último año del secundario,
a los que realizan el servicio militar, y demás.
Cuando en el año 1989 se debate en diputados la nueva ley de
Drogas (Ley 23.737) el diputado democristiano Eduardo González refiere que
en Argentina en el año 1965 había “ciento treinta drogadictos de opio, morfina,
y heroína[xvii]”. En 1974 la UBA hablaría de “dos mil fumadores de marihuana” de entre
13 y 15 años.
En el mismo debate otro legislador señala datos del CENARESO en donde habría 300.000
consumidores de drogas de “abuso”,
20.000 de los cuales serían “adictos”.
En ese mismo año el farmacéutico Alberto Lestelle, primer Secretario de la
SEDRONAR hablaría de 60.000 adictos, y para 1991 se le diría a la prensa que
llegamos a 100.000.
Recién en 1995 Lestelle presentaría los resultados de una “Primera
Encuesta Nacional”, de dudosa validez, donde el 4.5% de la población había consumido
drogas alguna vez (prevalencia de vida), es decir 1.500.000 argentinos. Siendo el número de adictos el
0.9%, casi 300.000 personas[xviii].
La estrategia comunicacional con la que se divulgó esta
información a mediados de los 90 marcaría un estilo en la historia del fenómeno
de las drogas de estos últimos 30 años. La agencia oficial TELAM se atajó
diciendo que los datos “ubican a
Argentina entre los países poco consumidores”. Lestelle por su parte
sentenció: “Argentina es un país apenas
traficador y consumidor”[xix].
Sin embargo, se considera a la de 1999, la primera encuesta
nacional válida sobre consumo de sustancias, cuando al frente de la Sedronar
estaba el abogado y economista Eduardo Amadeo. Fue el Dr. Hugo Míguez,
investigador reconocido internacionalmente, quien estuvo a cargo de este
trabajo pionero. Se estimó en 600.000 la
cantidad de quienes probaron en
Argentina drogas ilegales, y en alrededor de 200.000 los usuarios frecuentes[xx].
Se suele decir, y esto es válido para todo el mundo, que los datos estadísticos sobre drogas siempre
encierran malas noticias. En consecuencia, su obtención y posterior divulgación
implican un costo político que no todos
los gobiernos están dispuestos a afrontar.
La mala estrategia ante esto permite tres opciones: 1) No investigar; 2) No divulgar lo
investigado, o 3) Minimizar la dureza de lo que hay que comunicar para no dañar
al mensajero.
De los 80 a la fecha
Argentina recurrió a esas tres vías, salvo el estudio de 1999 de Míguez
ya citado, y durante la época en que
Sedronar delegó en el Observatorio
sobre Drogas de Argentina ese trabajo entre 2004 y 2012.
En épocas del Secretario Dr. Granero es cuando tomó forma el
Observatorio mencionado. Durante su gestión y la de su sucesor el Dr. Bielsa, el
Observatorio Argentino sobre Drogas, coordinado por la Lic. Graciela Ahumada, elaboró
informes sensibles, valiosos y orientativos para la generación de Políticas Públicas
basadas en evidencia. Lamentablemente los estudios divulgados por este
Observatorio se suspenden desde el 2012.
Volviendo a la década del 90, y en relación al tema del
conocimiento de lo que pasaba respecto al consumo de drogas, el penalista Zaffaroni
decía entonces:
“Es imposible saber cuál es la situación real de abuso de
sustancias en nuestro país. No
hay datos. Me explico: todos los
datos son cuestionables. Detrás
de cada estadística, hay un interés social. No sabemos cómo se recoge la información,
los criterios de lo que la clasifican. En
verdad, ellos han amplificado el problema. Pero
no sabemos en qué medida. Esto es
serio: es imposible formarse una idea de la importancia del uso de las drogas
[...]. No, no hay datos[xxi].
Instituciones…
Describiré ahora cinco marcadores de contexto que a mi
entender operaron como claves interpretativas para comprender el marco en el
cual se crearon y desarrollaron, la
Sedronar, las ONGs en adicciones en Argentina, y las primeras Políticas Públicas
locales sobre drogas.
1.-
En primer lugar sucedió que en 1988 se lleva adelante en Viena la Convención
de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas en la
cual se pide a los países firmantes que adopten las medidas que sean necesarias para
tipificar como delitos penales conforme a su derecho interno… la posesión, la
adquisición, o el cultivo de estupefacientes o sustancias sicotrópicas para el
consumo personal”
En marzo de 1992 el Congreso de la
Nación Argentina sanciona con fuerza de ley la aprobación de dicha convención[xxii].
Esa Convención de 1988 estableció y
reforzó la tendencia a la construcción de una respuesta punitiva y a una mirada jurídico-moral del
consumo de sustancias.
A partir del siglo XXI esa perspectiva recibiría fuertes cuestionamientos por influyentes líderes políticos latinoamericanos.
A partir del siglo XXI esa perspectiva recibiría fuertes cuestionamientos por influyentes líderes políticos latinoamericanos.
2.- Un segundo aspecto fue la sanción de
la
ley 23.737 “Ley de Drogas” que siguiendo el espíritu internacional de
la Convención ya referida, colocó al consumidor entre la definición de “enfermo” (a tratar médicamente o
re-educar
compulsivamente), o “criminal”
merecedor de sanciones penales por su conducta respecto a las drogas. No había
más alternativas.
Un funcionario de la Sedronar de aquel
entonces, Pellet Lastra, resumiría esta perspectiva diciendo: “Nosotros consideramos al adicto un enfermo,
pero también una persona imputable de crear un peligro – potencial en unos
casos, real en otros- a conocidos y extraños”[xxiii].
La ley 23.737 si bien es autoría de un
radical de la época de Alfonsín, el Dr. Lorenzo Cortesse, no representa en
realidad el pensamiento del ala más “progresista”
de su partido respecto al tema. Quizá por eso, fue importante para la
aprobación de la ley los votos del sector peronista conservador, que luego la
asumiría como propia.
3.- El tercer aspecto al que me voy a
referir tuvo que ver con el proceso de privatizaciones iniciados en el
gobierno menemista, y que implicó un achicamiento
de la calidad y cantidad de los servicios provistos por el Estado.
La Política de Sedronar en el tema de la
Prevención y Asistencia tuvo en sus orígenes esa impronta: la asignación de
fondos hacia el sector no gubernamental
de las “ONGs.”, acompañado por un débil o nulo fortalecimiento de
instituciones provinciales y nacionales dedicadas al consumo de drogas.
Una excepción a esto último fue la
provincia de Buenos Aires, donde en 1993 se crea la “Secretaría de Prevención y Asistencia de las Adicciones”, con un
abultado presupuesto, a cargo del Dr. Yaría, la cual desarrolló una extensa
red asistencial y programas preventivos.
El impulso que Sedronar dio en su origen
a las ONGs a través de subsidios para la creación de Comunidades Terapéuticas Residenciales, y “becas” para internación de pacientes no respondió a una estrategia equilibrada, ya
que invisibilizó a las instituciones públicas dedicadas a este tema.
Por otra parte el organismo nacional
privilegió casi exclusivamente el modelo de Comunidad
Terapéutica Residencial, conocido como “Granjas”,
lo que contribuyó a fortalecer el imaginario de que el consumo de drogas debía
abordarse con internaciones que apartaran a los asistidos de su medio social.
Deducir de allí que el “adicto” era
una persona que implicaba peligros para la sociedad, y por lo tanto debía ser
excluido de ella para “tratarlo”, fue
un razonamiento sencillo.
Sedronar y ONGs replicaron un circuito
que se retroalimentaba. Se subsidiaban las internaciones y por lo tanto
aparecían cada vez más las ONGs que abrían
Comunidades Terapéuticas, lo que a su vez hacía crecer las demandas de “becas” para tratamiento. Eran épocas
donde no había financiamiento estatal para intervenciones preventivas,
tratamientos ambulatorios, programas de reinserción o inclusión social, y mucho
menos para intervenciones comunitarias.
El cientista en Políticas Públicas Hugh Heclo advierte de que todo lo que un gobierno decide
No Hacer en un tema social
determinado, ya sea de manera involuntaria o deliberada, debe ser leído como su forma de Hacer política pública frente
a ese problema. Es decir la No política pública frente a un tema
determinado Es la forma elegida de hacer política respecto a ese tema.
Y eso sucedió con la Sedronar inicial y
su No construcción o fortalecimiento
de respuestas en el campo estatal, sino casi solamente vía de tercerización.
En 1991 se creó la Federación de ONGs en problemática de Drogas de Argentina, FONGA,
la cual nucleaba casi solamente a instituciones dedicadas a tratamiento según
el modelo de Comunidades Terapéuticas,
incorporando con los años, a medida que fue cambiando el escenario argentino, a
entidades de Prevención. Todavía no avanzó esta Federación en dar impulso a entidades que
trabajen en el campo de la Reducción de Daños.
 |
| El Pastor Novelli, uno de los pioneros del trabajo en adicciones en Argentina y co-fundador de FONGA. |
Las ONGs de FONGA, a
diferencia de otras experiencias similares y contemporáneas de Latinoamérica
tuvieron la virtud de superar rápidamente el campo de lo puramente “experiencial” para pasar a una “teorización” de su accionar.
En las Comunidades Terapéuticas, donde
hubiese sido fácil quedarse con el saber experiencial-viviencial
del “ex – adicto”, Argentina avanzó
relativamente rápido, aunque no sin tensiones, hacia la incorporación de la
praxis profesional, la reflexión teórica, y la producción de conocimiento. No
sucedió lo mismo en otros países
latinoamericanos.
Profesionales como el Dr. Wilbur
Grimson, psiquiatra reconocido en aquel entonces por su participación en el
movimiento de la anti-psiquiatría, contribuyó en ese aspecto.
Otra especialista de vital importancia fue la psicóloga Elena Goti, quien le otorgó discurso teórico-técnico al innovador experimento institucional del Pastor Carlos Novelli conocido como “Programa Andrés”.
Otra especialista de vital importancia fue la psicóloga Elena Goti, quien le otorgó discurso teórico-técnico al innovador experimento institucional del Pastor Carlos Novelli conocido como “Programa Andrés”.
Goti en 1990, como resultado de sus
apuntes utilizados en capacitación de operadores y técnicos, sacó a luz un
texto clásico y que impactó en toda Latinoamérica: “La Comunidad Terapéutica: Un Desafío a la Droga”, que fue uno de
los principales esfuerzos teóricos por hacer comprensible y enseñable lo que
sucedía en centros de tratamiento de esa
modalidad.
 |
| Junto a la Lic. Elena Goti. Una de las primeras teóricas en el Modelo de Comunidad Terapéutica en Argentina. (1999). |
Como ya mencioné Fundación Convivir
había llevado su visión psico-socio-cultural del problema de la drogas al campo
universitario. Algunos años después, y ya en el interior de Córdoba, el
Programa Cambio que me tocó crear y dirigir en 1989, se convirtió a través de
sus ocho Congresos Internacionales en
Prevención y Asistencia de la Drogadependencia que se desarrollaban
bi-anualmente, en el mas significativo espacio de referencia en el tema hasta
el año 2013, y en donde se daban cita la
mayoría de las ONGs de Argentina, referentes de casi toda Latinoamérica europa
y EEUU, la Sedronar, instituciones gubernamentales provinciales, y distintas
universidades. El tiempo había pasado y el diálogo intersectorial se había
logrado.
Es decir que sería imposible entender el
desarrollo de la Política Pública en Adicciones en nuestro país obviando el rol
clave que protagonizaron las ONGs surgidas durante los años 80 y 90.
Algunas de estas instituciones que
permanecen hasta el día de hoy, y sus años de fundación son: “Programa Andrés”
1982; "Centro Juvenil Esperanza" 1985; “El Reparo” de 1985; “Grupo del
Oeste” 1988; “Programa Cumelén” de 1989; “Asociación Nazareth” de 1989; “Asoc.
Programa Cambio” 1989; “Fundación
Atreverse” 1992; “Programa Lihué” de 1994;
“Casa del Sur” 1994; “Fund. Aylen” 1994; “El Palomar” de 1995;
“Fundación Viviré” 1994; “CADES” 1996.
Es de aclarar, que si bien fué en la
época del gobierno del Dr. Menem, y gracias a la financiación ya mencionada de la Sedronar, cuando comienzan a multiplicarse la ONGs que respondían al Modelo de Comunidad Terapéutica, no podemos solo atribuir al “neoliberalismo menemista” este fenómeno.
El impulso de las ONGs en realidad provine
del éxito que tuvieron en los 80 los programas iniciales como Programa Andrés y
Convivir, que de alguna manera funcionaron como modelos a imitar por otros
emprendimientos psico-sociales.
En el área Asistencial, que fue la que más
se multiplicó, se dio el fenómeno de la aparición de instituciones en el Tercer
Sector a donde “los adictos querían ir”,
a diferencia de las típicas instituciones Estatales a donde la mayoría de los
consumidores “eran llevados”.
Fue la época donde se instaló la tensión
entre los “Ex-Adictos” y los “Profesionales”, que se dió casi
exclusivamente en Buenos Aires, y que marcó una división que aún persiste aunque
en mucho menor grado.
Iniciativas como la de Fundación
Convivir, de introducir en la Universidad la formación sobre el problema de las
Drogas desde una perspectiva multidisciplinaria, o la del Dr. Grimson a través
de su curso de “Operadores Terapéuticos”
en la Universidad de Quilmes, y algunos años después la que me tocó liderar en
la Universidad Nacional de Córdoba a través de una Diplomatura en Adicciones, hicieron
descender dicha tensión y encontrar en puntos comunes la mirada profesional con
la experiencial.
4.- El cuarto marcador de contexto que
configuró la Política Pública en este tema desde los años 90 es el referido a la posición de la Corte Suprema de Justicia de entonces
respecto a un caso de tenencia para uso personal de drogas, similar al “Caso Bazterrica”. Me refiero al “Fallo Montalvo” de 1990 en donde nuevamente se penaliza la tenencia
personal de drogas.
Eran los tiempos de las “relaciones
carnales” entre el gobierno menemista y los EE.UU, donde posiciones de este
estilo funcionaban como gestos de sintonía con Norteamérica.
Con el Fallo Montalvo nuevamente el
consumidor es definido como un “Joven-Adicto-Delincuente”,
y difusor del mal de las drogas en la sociedad.
Montalvo fue un joven que en el año 1988 fue detenido en Carlos Paz, Córdoba, con 2.7 gr de marihuana. En el dictamen que lo condena se lee entre otras cosas: “no puede desconocerse.. que el adicto suele ser un medio de difusión del vicio… a quien no se le puede dar ventajas… la propia actividad del consumo es por esencia colectiva… el adicto busca a quien comparte sus experiencias.. y muchas veces él mismo se convierte en cómplice del tráfico”.
Montalvo fue un joven que en el año 1988 fue detenido en Carlos Paz, Córdoba, con 2.7 gr de marihuana. En el dictamen que lo condena se lee entre otras cosas: “no puede desconocerse.. que el adicto suele ser un medio de difusión del vicio… a quien no se le puede dar ventajas… la propia actividad del consumo es por esencia colectiva… el adicto busca a quien comparte sus experiencias.. y muchas veces él mismo se convierte en cómplice del tráfico”.
No es difícil entonces entender porqué
aquella Política Pública en consumo de
drogas se orientó a incentivar organizaciones que utilizaban estrategias de aislamiento social. Recién en el año 2009 la Corte Suprema de la época
Kirchnerista volvería a plantear la inconstitucionalidad de la penalización de
la tenencia de drogas para uso personal en el conocido Fallo Arriola.
5.- El quinto y último factor a señalar fue
el significativo avance de la presencia,
desarrollo, e influencia del narcotráfico en Argentina.
La tolerancia al consumo de drogas
apareció en la época del gobierno de Alfonsín; el ascenso del consumo de drogas y el avance
estructural del Narcotráfico vinieron con el Menemismo; y su desarrolló,
complejización y aparición de la venta al menudeo como un problema central en nuestro país ocurrieron durante el período
Kirchnerista.
Esta profundización del fenómeno narco
no fué algo propio de nuestro país, pues toda la geo-circulación de las drogas
se modificó desde fines de los 90.
Lo dicho no significa que el tráfico y
el consumo de drogas comenzaron con la democracia. Distintos testimonios ubican
a la alianza establecida entre el gobierno de facto de Rafael Videla, y los
militares golpistas bolivianos que respondían a
Luis García Meza Tejada, destituyentes de la presidenta Gueiler Tejeda
en 1980, como los orígenes del circuito de la cocaína que nacía en Bolivia
cruzaba por zonas liberadas de Argentina y finalizaba en Europa.
El gobierno de facto boliviano necesitaba financiarse y la cocaína fue un recurso central en aquel primer Narco-Estado sudamericano. Sus socios fueron los militares argentinos que estaban en el poder y que abrieron las fronteras del norte del país y los puertos rosarinos y bonaerenses a la circulación de cocaína. [xxiv].
 |
| Uno de los muchos textos escritos sobre el avance del narcotráfico en Argentina en la última decada. |
El gobierno de facto boliviano necesitaba financiarse y la cocaína fue un recurso central en aquel primer Narco-Estado sudamericano. Sus socios fueron los militares argentinos que estaban en el poder y que abrieron las fronteras del norte del país y los puertos rosarinos y bonaerenses a la circulación de cocaína. [xxiv].
En el año 2010 la Asociación para las Políticas Públicas menciona en un estudio que
las incautaciones de drogas en Argentina pasaron en el caso de la marihuana de
0.7 toneladas en el año 1990 a 100 toneladas en el año 2008, lo que implica un
aumento del 14.185% en 18 años. Las incautaciones de cocaína por su parte aumentaron un 700%, pues en 1990
se incautó una tonelada y en el 2008, 700.
Las cifras, vistas desde una perspectiva
positiva, podrían invitar a pensar que existió un avance en la Lucha contra el Narcotráfico,
sin embargo en este artículo son leídas como un indicador del fantástico
aumento de la droga circulante en el país.
Investigadores como Alain Labrousse
(fundador del Observatorio sobre Drogas
de París), estudios de Naciones Unidas, y del Lic. Julio Calzada (Ex responsable de la Junta Nacional de Drogas de
Uruguay) entre otros, nos dan referencias de que la droga incautada en el mundo
representa entre el 3% y el 20% de la droga en realidad circulante, aunque
algunos hablan de entre el 1% y el 30%[xxv]
[xxvi].
Es decir que los datos referidos a la
interdicción de sustancias, si bien pueden significar un aumento de la eficacia
policial, también representan de manera indirecta el dato oculto del tamaño de
la droga circulante. Es una paradoja: a mayor droga incautada,
mayor droga circulante.
En Argentina la droga incautada y por ende
la circulante, creció fantásticamente
entre 1990 y la primera década del nuevo siglo. ¿Impacta esto en una política
de Prevención y Asistencia del Consumo de Drogas?. Sin dudas que sí, pues los
escenarios en los cuales se da la distribución complejizan los contextos en los cuales se desarrollan los consumos.
A medida que aumentó la circulación de
drogas, bajó también su calidad, se abarató
su precio en la calle, y el narcomenudeo como expresión visible del narcotráfico se referenció a
sectores populares y marginales.
La representación social del consumidor
en estos años se desplazó del Consumidor-Rico
o Hippie de los años 80, al Consumidor-Marginal
y Delincuente del siglo XXI.
Y las representaciones sociales son
justamente eso, “representaciones” en el sentido de significantes que sesgan la
perspectiva del problema, invisibilizando su real distribución.
La actual Política Pública nacional sobre drogas aparece cooptada por el significante Consumidor-Excluido Social, y por lo tanto las respuestas construidas desde el Estado están diseñadas para dirigirse hacia ese sector, como si solo allí habría problemas del drogas, y como si la “inclusión” y la “des-estigmatización” fueran el único remedio.
La actual Política Pública nacional sobre drogas aparece cooptada por el significante Consumidor-Excluido Social, y por lo tanto las respuestas construidas desde el Estado están diseñadas para dirigirse hacia ese sector, como si solo allí habría problemas del drogas, y como si la “inclusión” y la “des-estigmatización” fueran el único remedio.
Si bien la construcción de una respuesta
integral debe contener necesariamente esos aspectos, ofreciendo alternativas a los sectores más
vulnerables, el problema es que al constituirse en única política, invisibiliza el
problema del uso de drogas en los sectores “incluidos” socialmente, que son
protagonistas de la toma de decisiones a nivel social y modeladores de
conductas propias de nuestra sociedad de consumo.
Abriendo el Juego…
Durante el año 1995 una decisión política clave modificó
el modelo de respuesta asistencial al consumo de drogas, me refiero a la ley
24.455 en donde se menciona en el Art 1 inc.b,
que las Obras Sociales “deberán
dar cobertura para tratamientos médicos, psicológicos, y farmacológicos, de las
personas que dependan física o psíquicamente del uso de estupefacientes”.[xxvii]
Esta ley abrió la posibilidad para que cualquier centro de salud médico o
psiquiátrico encuentre financiamiento para trabajar en adicciones. Las ONGs e
Instituciones Públicas especializadas hasta entonces eran casi los únicos que
ofrecían alternativas terapéuticas a la población. Sin embargo la nueva ley
diversificó y enriqueció esa oferta pues nuevos actores ingresaron de repente
al sistema prestacional. La Política Pública había logrado una cobertura mas amplia
y extendida, que aún hoy es vista como modelo por muchos países
latinoamericanos que no cuentan con este tipo de paraguas de financiamiento.
El efecto negativo fue que de un día para el otro
aparecieron “especialistas” en
adicciones, o “Comunidades Terapéuticas”
que en realidad eran psiquiátricos
 |
| Escena de la crítica película "Atrapado sin Salida" de 1975. |
tradicionales, y que no tenían mayor experiencia en este campo,
pero que ahora a partir del estímulo económico
que otorgaba la ley de Obras Sociales comenzaron a ofrecer sus servicios
tradicionales a estas nuevas “patologías”.
Esta diversificación de ofertas produjo una serie de
desequilibrios a la hora de financiar racionalmente las prestaciones de los
actores surgidos en este nuevo escenario, que intentaron ser resueltos dos años
después, con las Resoluciones Conjuntas (361/97 y 153/97) entre el Ministerio de Salud y Acción
Social de Nación, y la Sedronar.
Muchos de lo logrado durante los años 1996 y 1999 fué posible gracias al trabajo entre la Sedronar (Gestiones del Dr. Araoz y el Dr.
Amadeo) en colaboración con Fonga (Presidencia del Dr. Grimson).
Durante el año 1995 nace una ONG que también incidiría de manera destacada en itinerario de la Política Pública sobre drogas de Argentina: La "Fundación Intercambios".
Intercambios se destacó por llevar adelante acciones pioneras desde el enfoque de la "Reducción de Daños", las que al comienzo de su implementación generaron alguna resistencia por los sectores de visión mas conservadora en nuestro país.
Por otra parte esta Fundación insertó también en diversos foros de lideres políticos del país, la discusión sobre la problemática social relacionadas con la oferta y demanda de drogas. La participación de Intercambios en distintos foros internacionales, como los de OEA y Naciones Unidas la convirtieron en un interlocutor clave, por su actualización permanente en sobre lo que está la discusión de este tema a nivel mundial.
Durante el año 1995 nace una ONG que también incidiría de manera destacada en itinerario de la Política Pública sobre drogas de Argentina: La "Fundación Intercambios".
Intercambios se destacó por llevar adelante acciones pioneras desde el enfoque de la "Reducción de Daños", las que al comienzo de su implementación generaron alguna resistencia por los sectores de visión mas conservadora en nuestro país.
Por otra parte esta Fundación insertó también en diversos foros de lideres políticos del país, la discusión sobre la problemática social relacionadas con la oferta y demanda de drogas. La participación de Intercambios en distintos foros internacionales, como los de OEA y Naciones Unidas la convirtieron en un interlocutor clave, por su actualización permanente en sobre lo que está la discusión de este tema a nivel mundial.
Desacuerdos…
Fue en el período Kirchnerista donde un Secretario de
Sedronar logró mantenerse más tiempo en su cargo. Durante 8 años, de 2004 al
2011 esa Secretaría de Estado estuvo bajo el mando del odontólogo José Ramón Granero.
Las especialidades de quienes estuvieron a cargo de Sedronar en los tiempos del Kirchnerismo son un dato curioso, y según como se lo lea, significativo: Primero un Odontólogo, luego un Diplomático, lo siguió un Director de Policía Aeroportuaria, y por último un Cura.
Las especialidades de quienes estuvieron a cargo de Sedronar en los tiempos del Kirchnerismo son un dato curioso, y según como se lo lea, significativo: Primero un Odontólogo, luego un Diplomático, lo siguió un Director de Policía Aeroportuaria, y por último un Cura.
La dirección de Granero tuvo algunos aciertos
importantes. En primer lugar, el ya mencionado Observatorio Argentino sobre Drogas (Con dirección técnica de la
Mgter. Graciela Ahumada), que durante toda su gestión, y la de su sucesor el Dr
Bielsa, brindó
una gran cantidad de informes, estudios epidemiológicos,
investigaciones cualitativas y cuantitativas, que orientaron a los responsables del diseño de Políticas Públicas en Argentina, con datos de la evidencia
científica.
Si bien hubo estudios criticados y puestos en
discusión, lo cierto es que aquel fue un período rico en información epidemiológica y social.
Se disponía de datos sobre lo que sucedía respecto al consumo dentro del país, y la metodología empleada nos permitía la comparación con el estado de situación de naciones vecinas.
Se disponía de datos sobre lo que sucedía respecto al consumo dentro del país, y la metodología empleada nos permitía la comparación con el estado de situación de naciones vecinas.
A partir del 2012 y hasta la fecha (mayo del 2015) se
dejaron de difundir estudios epidemiológicos nacionales de Argentina. Esto quedó
manifiesto en la 57° Sesión de CICAD-OEA donde Sedronar presentó el Informe “Consumo de Drogas en las Américas”[xxviii].
En ese trabajo los datos mostrados por Argentina resultan antiguos para ese
informe, ya que pertenecían al año 2011. La mayoría de los países participantes del mismo informe contaban con
estudios de los años 2012, 2013, o 2014.
Otro aporte destacado de los equipos técnicos de la gestión del Od. Granero fue su
Política en Prevención Escolar. En aquel entonces se comenzó a trabajar por
primera vez a dimensión país con material didáctico distribuido en casi todas
las provincias.
El material
elegido fue un programa de origen chileno denominado “Quiero Ser”. Basado en un enfoque de “Factores de Protección y Factores de Riesgo”, y en “Habilidades Generales”. Respondía al
modelo de Prevención Universal, se llevó adelante desde el año 2007 hasta el
2011, y cubrió casi todo el país[xxix].
Si bien el programa no estaba contextualizado
debidamente a las distintas expresiones culturales de Argentina, y tenía un
enfoque demasiado conductista con poca valoración de las creencias sociales, su
implementación implicó un fuerte compromiso de las instituciones educativas, y
posibilitó la instalación de la temática del consumo de drogas en el ámbito
escolar como nunca antes había sucedido en el país.
Durante la gestión del Dr. Bielsa se realizó una
revisión de todo el material realizada por la Lic. Karina Kasal, Directora de Prevención de Sedronar y
su equipo, y las especialistas externas
Lucrecia Esteve De Lorenzi (directora de Prevención en Adicciones de Córdoba) y
Alejandra
Mizrahi (directora de escuela
en Bs As).
El trabajo implicó un profundo rediseño del “Quiero Ser” y la actualización de actividades. Se incorporaron nuevas temáticas de manera secuencial; se orientaron actividades de extensión a la Comunidad; se sumó nuevo contenido didáctico contextualizado, y se incluyó un sistema de evaluación de proceso y resultados[xxx].
El trabajo implicó un profundo rediseño del “Quiero Ser” y la actualización de actividades. Se incorporaron nuevas temáticas de manera secuencial; se orientaron actividades de extensión a la Comunidad; se sumó nuevo contenido didáctico contextualizado, y se incluyó un sistema de evaluación de proceso y resultados[xxx].
Habiendo renunciado
Bielsa a Sedronar a comienzos del 2013, el programa no se volvió a lanzar con
fuerza por el siguiente Secretario, el cura Molina. Lo mismo pasó con otro programa con soporte
didáctico “El Espejo Mágico”, el cual
fué también un esfuerzo en gran parte desperdiciado.
La Política Pública en Prevención tuvo durante el
nuevo siglo un continuo de idas y vueltas, que podríamos atribuir a los “cambios de paradigmas” que ocurrieron en
la Política Pública internacional y nacional en este tema, y en la diversidad de criterios de los funcionarios implicados.
Lamentablemente estos “Cambios de Paradigmas” no iban acompañados de flexibilidad por parte de los responsables de
las Políticas Públicas. Flexibilidad necesaria para dar continuidad a las
estrategias de gobierno en este campo, las cuales vistas ahora en retrospectiva
aparecen como una serie de marchas y contramarchas.
Al asumir el Dr. Rafael Bielsa la dirección de Sedronar el último día del 2011 se inició un cambio en la Política Pública Nacional sobre drogas. José R. Granero (su antecesor) había dejado clara su postura contraria a la despenalización de la tenencia de drogas para uso personal, sin embargo ya había una confrontación respecto a este tema dentro mismo del Gobierno Nacional, en donde distintos referentes de peso político defendían a ultranza posiciones a favor y en contra en este tema.
Se observaba con sorpresa la pelea pública entre el
Jefe de Gabinete Aníbal Fernandez, y el Secretario de Sedronar Granero, ambos
del mismo partido político y de la misma gestión de gobierno. La disputa se
reflejaba en los medios de comunicación
y hasta se hizo visible en un foro internacional en Viena.
Granero llegó a “prometer”
que renunciaría a su cargo si se despenalizaba la tenencia de drogas para uso
personal[xxxi],
y Aníbal Fernandez rotulaba de “trogloditas” a los
que se oponían a la despenalización.[xxxii]
 |
| Anibal Ferandez (a la Izquierda). José Granero (a la Derecha) Aunque integrantes de un mismo partido y gobierno, confrontaron abiertamente sobre el status legal de la tenencia de drogas para uso personal. |
Había un gobierno con dos Políticas Públicas sobre
drogas, pero en confrontación y no en discusión, en demostración de fuerza y no
en elaboración de acuerdos. Faltó un escenario de debate y en su lugar hubo pugna de poder.
Paradigmas....
El Kirchnerismo había avanzando con muchos logros
positivos y esperados en el campo de los derechos ciudadanos. Las leyes de
Matrimonio Igualitario (Ley 26618), La ley de Protección Integral de los
Derechos de las Niñas Niños y Adolescentes (Ley 26061), La nueva Ley de Salud
Mental (ley 26657), son muestras de estos avances, donde la atención a las
minorías desprotegidas, y al otorgamiento de derechos a sectores relegados de
la población eran parte una deuda social que se estaba afrontando.
En este contexto lo esperable era que la
despenalización de la tenencia de drogas para uso personal se concretara, ya que
respondía a un paradigma que estaba a tono con el avance de los derechos
sociales pregonados por el gobierno. No en cuanto a reconocer un “derecho a drogarse” como algunos ironizan, sino en lo referido al límite que se
le ponía al Estado para intervenir en el campo de las decisiones personales y
privadas de los ciudadanos.
En mayo de 2012, a cuatro meses de su asunción al
cargo, el Dr. Bielsa convocó en Tucumán a la primera Asamblea Nacional del Consejo Federal de Drogas, (CO.FE.DRO).
En su discurso inaugural en Tucumán, el Secretario de
Sedronar jerarquizó el vínculo entre el Estado Nacional y los Gobiernos
Provinciales, mediante el “desarrollo de un verdadero sistema federal
que posibilite la concertación de políticas, planes y programas destinados a la
Prevención del Uso Indebido de Drogas, (y) la Asistencia a las Adicciones”[xxxiii].
Y en una mención breve pero contundente sobre el status
legal de la tenencia de drogas dijo:
“Para
concluir, quisiera referirme brevemente al tema de la despenalización.
Recientemente declaré que hay muchos pecados sin absolución posible que puede
cometer el Estado en materia de Drogas. Uno de ellos es el confundir a la
sociedad, obligándola a oscilar entre el miedo y el desconocimiento. El actual
debate en torno a la despenalización de la tenencia para consumo personal…
merece un debate serio e informado. Al respecto he hecho pública la idea de
que… desde el Poder Ejecutivo tenemos la obligación de que se coordine el
Derecho Legal, con el Derecho Jurisdiccional, y de esta forma, introducir las
modificaciones en el Derecho Positivo”[xxxiv].
Con estas palabras Bielsa planteaba una posición clara
para la Política de Estado en Adicciones, pues corría definitivamente la mirada
jurídico-legal sobre el consumidor, definiéndolo como un sujeto de derechos
participante de un problema que debe ser visto desde el ángulo de la Salud
Pública.
Si bien la ley seguía siendo la misma sancionada en
1989, la 23.737, o “ley de drogas”, la Corte Suprema de Justicia en el año 2009
se había expedido en el “Fallo Arriola” , un caso particular de tenencia para uso personal, dictaminando la
inconstitucionalidad de la penalización de ese acto privado.
El discurso de Bielsa hacía referencia a la necesidad
de reformar la ley de drogas en concordancia con el “Fallo Arriola”, es decir, Despenalizar.
Hubo una serie de intentos en la legislatura nacional
al respecto. Pero la “despenalización” no sucedió. Sin embargo el rumbo que dio Bielsa
a la Sedronar implicó orientar sus acciones a los sectores de mayor
exclusión social.
Ignacio O´Donnell fue el sociólogo que llevó Bielsa a
la “Subsecretaría de Planificación,
Prevención, y Asistencia” de la Sedronar en aquel entonces. La orientación
que dio a su tarea apuntaba a fortalecer el trabajo territorial y social,
anunciando también el “Cambio de
Paradigma”.
El perfil profesional, y la formación teórica de
quienes han ocupado históricamente la Subsecretaría de Prevención y Asistencia
de la Sedronar es un dato clave para entender por donde pasa la estrategia de
intervención de cada gestión, y el respaldo científico que suponen las
decisiones políticas en este campo.
En una
presentación realizada en setiembre de 2012 en Mar del Plata durante el “XIV Encuentro Nacional de Jueces de Cámara
de Tribunales Federales de Argentina”, O´Donnell resumió la nueva mirada proponiendo “Unificar
los recursos del Estado hacia la persecución del Narcotráfico, atendiendo
inicialmente a las víctimas del consumo, garantizándoles el acceso a la Salud
Pública, y la Inserción Social, a través de Políticas Inclusivas de
capacitación y empleo.” Y completaba: “Solo
así, podremos hablar de un Cambio Real, hacia
un Nuevo Paradigma en el problema mundial de las drogas[xxxv]”
El llamado Nuevo Paradigma, no era algo propio de
nuestro país, sino un movimiento
internacional crítico a la visión anterior representada en Argentina por el
pensamiento del Dr. Granero, a la que la nueva gestión de Bielsa venía a
modificar.
Sería un grueso error entender que lo de “Cambio
de Paradigma” se refiere solo a la idea de despenalizar la tenencia de
drogas para uso personal. Es por lo menos eso, y mucho mas.
Las cinco
características que a mi entender son propias del llamado Nuevo Paradigma son:
1.-
Definir el problema del consumo de drogas como un Problema de Salud Pública (y
no de Seguridad Pública) diferenciando
niveles de problematicidad de cada sustancia por separado incluyendo las
legales e ilegales.
 |
| El "Nuevo Paradigma", no enfoca el problema desde la tradicional perspectiva de la Guerra contra las Drogas. |
2.- No encuadrar la conducta de tenencia de drogas para uso personal en la esfera de lo penal y criminal;
3.- Superar el modelo Asistencial basado en el enfoque de la Abstinencia, incluyendo el modelo de Reducción de Daños;
4.- Poner énfasis en el trabajo territorial, la inclusión socio-educativo- laboral y en el Usuario de drogas como un Sujeto de Derechos;
5.- Explicar el fenómeno de las drogas desde perspectivas superadoras de la epidemiología clásica, incorporando aspectos sociales, económicos, y políticos.
Provincias
…
Otro
aspecto al cual Rafael Bielsa dio
impulso en su gestión, fue al trabajo en conjunto con las ONGs y al papel que el Consejo Federal de Drogas (COFEDRO)
tendría en el diseño e instrumentación de la nueva Política Pública en Drogas
del país.
En
la apertura de la primera reunión de Cofedro, Bielsa dijo:
“Esta reunión
del Cofedro se constituye entonces… en una instancia esencial bajo el
entendimiento de que es extremadamente necesario el desarrollo de un verdadero sistema federal que posibilite la
concertación de políticas, planes, y programas destinados a la prevención y la
asistencia de las adicciones… a su vez sean esencialmente respetuosas de las
características propias de cada una de las regiones del país, y promuevan la
participación de todos los actores que, de una u otra manera están involucrados
en el tema.”
Fue
un planteo bien recibido por todas las provincias, pues evidenciaba un
reconocimiento a los trabajos, gestiones e idiosincrasias locales. Por otra
parte respetaba el “Federalismo” que debería caracterizar a las Políticas
Públicas argentinas.
Aquella
reunión de COFEDRO se realizó en San
Miguel de Tucumán. El Dr. Alfredo Miroli, representaba esa provincia, pues era
el responsable de la política provincial en prevención y asistencia de drogas
por entonces.
Fue
Miroli en el año 1996 , cuando era Subsecretario de Prevención y Asistencia de
Sedronar bajo la dirección del Secretario Julio César Araoz, quien creó y puso en marcha el COFEDRO (Art. 5 del
Decreto 626/96).
Según
su estatuto, la misión principal de este Consejo interprovincial es:
“Consensuar
las Políticas Públicas de carácter activo para la prevención de las conductas
adictivas, la asistencia de las personas adictas y la lucha contra el
narcotráfico, entre las diferentes jurisdicciones nacionales y el Estado
Nacional, a fin de contribuir al abordaje integral de esta problemática,
propender a la formulación, ejecución y evaluación de un Plan Federal, como
grado superior de acuerdos, mejorar la eficiencia de la inversión
presupuestaria y favorecer la coordinación necesaria entre organismos estatales
y de la sociedad civil en todas las áreas, promoviendo de ese modo una Política
de Estado”[xxxvi]
Este
Consejo de Provincias, que se reunía por lo menos tres veces al año desde su
creación, nació en una época donde no
todas las provincias tenían un área
desarrollada y dedicada a la prevención
y asistencia de las adicciones. Por eso
resultó en una herramienta importante a la hora de la generación de Políticas
Públicas regionales en esta materia.
De distintas formas alentó la creación y mejoró el desarrollo de organismos provinciales orientados a la temática.
 |
| Rafael Bielsa fue el último Secretario de Sedronar que respetó la convocatoria del COFEDRO. |
De distintas formas alentó la creación y mejoró el desarrollo de organismos provinciales orientados a la temática.
Por
otra parte Cofedro también era un foro en donde las provincias compartían sus
políticas, intercambiaban experiencias, y consensuaban acciones comunes. A su vez, las provincias estaban agrupadas en
distintas Regiones, las cuales tenían su calendario de reunión y actividades
conjuntas.
Es
sobre todo a partir de los 80 que los gobiernos provinciales fueron afianzando
sus áreas dedicadas al problema del
consumo de drogas, aunque de manera desigual.
Veamos
solo algunos casos para ilustrar lo dicho.
En
1988 que se funda en Neuquén el “Servicio de Alcoholismo y Farmacodependencias del Hospital Provincial",
creándose luego el “Departamento de Adicciones
Sociales” en el Ámbito del Ministerio de Salud Pública, con el fin de
sincronizar todas la acciones sobre este problema.
Tucumán crea en el año 1995 una dirección de Prevención que
dependía del Área de Bienestar Social. Recién en el año 2003 se crea la “Secretaría Provincial de Prevención y
Asistencia de las Adicciones” que
dependía de la gobernación provincial. En 2014 baja de rango y pasa a depender
del Ministerio de Desarrollo Social nuevamente. Los enfoques desde los que
trabajó esa área en Tucumán variaban desde un modelo médico-social, a uno más
bien socio-cultural.
La
provincia de Jujuy en marzo de 1999 crea la “Secretaría de Coordinación y de Programación
para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico”.
En lo referido a temas de Prevención y Asistencia Jujuy trabaja desde el
paradigma de la Salud Integral, con enfoques metodológicos interdisciplinarios
e intersectoriales. Como bien lo índica su nombre, se constituyó desde sus
inicios siguiendo el modelo de Sedronar, intentando incluir en sus mismos
objetivos el capítulo de la Demanda como el de la Oferta de drogas.
Chubut desde el año 2003 viene fortaleciendo su espacio en Prevención y
Asistencia, y lo hace desde un área que depende del Ministerio de Salud de
aquella Provincia.
En
el año 2006 se crea en La Pampa la Subsecretaría de Abordaje de las Adicciones, dependiente del
Ministerio de Desarrollo Social, la cual desarrollo importantes Programas de
Prevención Escolar, con material didáctico propio y dispositivos asistenciales.
Luego a partir del año 2010 se transformó en la Subsecretaría de Salud Mental y Abordaje de las Adicciones, siempre
dirigida por el Estad. Roberto Moro. Desde la creación de este organismo el
enfoque de esa provincia fue netamente Educativo, Social, y Sanitario.
En
el Chaco recién en el año 2009 se crea el “Programa de Prevención Comunitaria de
Adicciones”, dentro de área del Ministerio de Gobierno. Se realizaron una
serie de actividades preventivas en localidades del interior de la provincia, y
muchos proyectos de creación de Centros
Preventivos desarrollaron sus actividades según lo planeado. En el 2014 el
programa desaparece y el área de consumo de drogas pasa a formar parte de la Subsecretaría de Asuntos Institucionales,
del Ministerio de Gobierno, Justicia, y Seguridad, quien hoy desarrolla acciones de prevención y
capacitación en este tema.
Entre Ríos crea recién en 2008 la
Secretaría de Lucha Contra las Adicciones
(Selca), a cargo del Dr. Mario Elizalde y perteneciente al Ministerio de Educación Deportes y
Prevención de Adicciones. Selca ha diseñado todos los programas del ámbito
educativo, institucional y comunitario que se ejecutan en la provincia. También avanzaron en
distintas líneas de investigación sobre drogas.
Córdoba tiene una larga y controvertida trayectoria en
Políticas Públicas en Adicciones desde que en 1961 se crea el Instituto Provincial de Alcoholismo y
Drogadicción. Salteando una serie de iniciativas frustradas o incompletas
en este campo, a comienzos del 2009 se crea la “Secretaría de Prevención y Lucha contra el Narcotráfico”
dependiente del Ministerio de Gobierno de la Provincia. Al igual que en Jujuy, a esta Secretaría se
le asignan acciones tanto en el área de la Prevención del Consumo como de la
colaboración con las fuerzas policiales y judiciales.
Se
buscaba repetir a proporción provincial lo que la Sedronar era a nivel Nacional,
una Secretaría encargada del problema de la oferta y demanda de drogas.
Al renunciar conflictivamente el primer Secretario se me convoca a asumir dicha Secretaría. El
pedido que realizo para ocupar el cargo es que la misma se divida de tal
forma que “Lucha contra el Narcotráfico”
quede en la esfera de políticas de seguridad, y la “Prevención del Consumo” encare su tarea en
coordinación sobre todo con el área Social, Educativa y de Salud.
Así
en el año 2010 se crea la “Secretaría de
Coordinación de Prevención y Asistencia de las Adicciones” que solo se
ocuparía de los temas vinculados a la demanda de
drogas lícitas e ilícitas”. A
mediados de ese año se presenta al gobernador de entonces, el Cdr. Juan
Schiaretti el I Plan Provincial sobre
Drogas de Córdoba, 2010-2015 [xxxvii].
 |
| En el año 2010 presenté ante el Gobernador Schiaretti de Córdoba el primer Plan Provincial sobre Drogas de la provincia. Se iniciaba el trabajo programático de la Secretaría en Prevención de Adicciones Provincial. |
Si
bien en todas las provincias hay antecedentes más antiguos que los mencionados
respecto a la creación de servicios
asistenciales en “alcoholismo y drogadicción” (siempre dentro del área de Salud de
las provincias), la aparición de entes específicos destinados a articular intersectorialmente acciones de prevención, asistencia y capacitación muestran en Argentina una
amplia dispersión de enfoques.
Hay
provincias que generaron organismos con énfasis en la Educación, como ocurrió inicialmente por ejemplo con La
Pampa, otros más ligados al campo de lo Sanitario, como fue en sus orígenes el caso de Neuquén, o en Salud Mental como ocurrió con Mendoza. También existen entidades que tienen una mirada más social,
como hoy ocurre con Córdoba, y otros muy ligados a la perspectiva jurídico-represiva, como es el caso actual de
la provincia de Santa Fe en donde la
“Dirección de Prevención y Control de
Adicciones” depende de la policía.
Los
enfoques Sociales, Sanitarios,
Educativos, y de Seguridad, coexisten en las Políticas Públicas provinciales de nuestro país. No hay una sola
mirada, aunque hubo algunos intentos de unificar el discurso en ese sentido.
Federalismo…
En
junio de 1996 se había dictado desde Presidencia de la Nación el Decreto 623/96
, en el cual se “establecen instrucciones
y reglamentos para ejecutar la Política de Prevención Integral en materia de
Elaboración del Plan Federal de
Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control de Tráfico Ilícito de
Drogas. [xxxviii]”
La
idea era que Argentina contara con un Plan en donde se exprese la Política
Pública en materia de Adicciones y que el mismo sea construido de manera
colegiada entre las provincias y Sedronar como órgano rector.
El
artículo I del decreto mencionaba que la Secretaría Nacional ejercerá su misión
“en coordinación con los organismos
provinciales competentes, conforme al principio federalista de nuestra
organización nacional y a los requerimientos de eficacia y de descentralización
de la acción estatal”
Como
en el año 2011 había llegado a su fin el último de estos planes, en el 2012 se
comenzó con la elaboración del siguiente, el cual fue discutido en su última
versión y presentado para su aprobación en la asamblea anual del Cofedro de noviembre
del año 2012.
El
Plan Federal de Prevención Integral de la
Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas[xxxix]
se elaboró, discutió y aprobó. Ponía énfasis en la
consulta interprovincial a
través del Consejo Federal de Drogas (Cofedro), describía los principios
rectores, y establecía los programas a implementarse en el país.
 |
| Las Políticas Públicas sobre Consumo de Drogas en Argentina siguen construyéndose sin respetar aspectos básicos del Federalismo que debe caracterizar a nuestro país. La gestión del sacerdote Molina fue un ejemplo de este déficit. |
El Plan hacía énfasis en el trabajo preventivo y asistencial en territorio, en la Atención Primaria en Adicciones no implementada hasta entonces, y en la canalización de la problemática en los ámbitos barriales a través de la intervención comunitaria entre otras cosas.
Centraba
su mirada en las área de Alta Vulnerabilidad y pretendía aumentar la
disponibilidad de los servicios de Salud
Mental y Adicciones en todo el país.
Incluía
una mención clara al tema de la despenalización de drogas para uso personal,
mencionando el citado del “Fallo Arriola”. Y recordaba en una de
sus partes: “ningún compromiso
internacional compromete a Argentina a criminalizar la tenencia para el consumo
personal”.
Por
último, el Plan, que reiteraba referencias a la necesidad del trabajo interprovincial,
jerarquizaba la importancia de contar con datos e información surgidas de la
provincias. Articulación que venía realizando el Observatorio sobre Drogas de manera sistemática.
Cuando a fin del 2013 asume el Pd. Molina como Secretario de Sedronar dicho Plan Federal fue de hecho
dejado de lado y reemplazado por un Programa Nacional de Abordaje Integral para
la Prevención, Capacitación, y Asistencia de las Adicciones (Res. 172/2014)[xl]
En
la elaboración de este Programa Nacional,
las provincias no tuvieron participación ni opinión. El planteo de la Política
Publica Argentina en este tema dejó de ser “Federal”,
para transformarse en “Nacional”. Un
cambio no menor caracterizado por la centralización de la estrategia de intervención
a nivel país desde las oficinas de
Sedronar en Buenos Aires.
Si
bien en la creación del Programa Nacional
referido, se hace mención al Plan Federal
, sucedió en la práctica que la
construcción del consenso interprovincial
sobre este nuevo Programa nunca ocurrió. Debía hacerse a través del
COFEDRO, pero ésta Mesa de Trabajo Interprovincial nunca fue convocada durante la gestión de Molina.
El
nuevo Programa Nacional centralizado
también habla de acciones en territorio, y de apoyo a instituciones
intermedias, provincias, y municipios. Y de hecho avanzó en su estrategia de acción en gran parte del
territorio nacional contando con un enorme presupuesto para la creación de
infraestructuras edicilicas de distintos tipos de “Centros” preventivos y terapéuticos, que al momento de la renuncia del sacerdote tuvieron una concreción mínima.
A diferencia de otros Secretarios anteriores,
el Pd. Molina contó con un apoyo claro y
explícito de la presidenta, Dra. Cristina Fernandez, lo cual fué novedoso para la Política nacional en este tema.
Eso ayudó indirectamente a que el tema de la Prevención, Asistencia, e Inclusión Social vinculada al consumo de drogas tuviese un lugar destacado en las distintas agendas políticas del país.
Eso ayudó indirectamente a que el tema de la Prevención, Asistencia, e Inclusión Social vinculada al consumo de drogas tuviese un lugar destacado en las distintas agendas políticas del país.
Sin
embargo el 14 de mayo de 2015 de manera sorpresiva y por “razones personales” Molina renunció a su cargo[xli].
Intentos de Unificación...
Reconozco
tres intentos que marcan diferentes
etapas en los esfuerzos por integrar en una visión única la Política
Pública sobre Drogas en nuestro país.
Estos esfuerzos representan maneras diversas de pensar a la Política Pública en Adicciones,
y de proponer enfoques y estrategias.
Aunque Argentina viene ensayando
alternativas, e invirtiendo tiempo,
esfuerzo y dinero en la búsqueda de una “acertada” Política Pública sobre Consumos Problemáticos de Drogas ,
no se ha logrado todavía, en un tema tan
sensible, una línea clara y coherente al respecto.
Los tres ensayos a los que me refiero son:
1°
Intento : Sedronar-Cofedro: Enfoque "Federal".
2° Intento: Salud Mental y Adicciones: Enfoque de “Salud Mental”.
3° Intento: Salud Social y Adicciones: Enfoque de “Salud Social”.
2° Intento: Salud Mental y Adicciones: Enfoque de “Salud Mental”.
3° Intento: Salud Social y Adicciones: Enfoque de “Salud Social”.
1.-
Sedronar-Cofedro:
Este primer
esfuerzo, buscó construir una mirada articulada
sobre el problema, a través de re-unir
en COFEDRO un espacio de intercambio y coordinación de las
Políticas Públicas Locales, asociarlas
con los Programas propios de la Sedronar, y orientarlas desde su Plan Nacional.
La agencia oficial de noticias del país, había definido a este espacio como una “Institución Interestadual creada para consensuar las Políticas Públicas”,
en Prevención, y Asistencia[xlii].
Y fue la tarea que desarrolló desde su
creación en 1996 hasta el año 2013 cuando Sedronar suspendió su convocatoria.
Muchas de las acciones que llevaron a cabo las
áreas provinciales representadas en ese
Consejo estuvieron estimuladas por su propia dinámica. Los temarios de las
reuniones se consensuaban con las provincias, e incluían en su agenda
cuestiones como, evaluación de programas, presentación de acciones que
aplicaban las provincias, socialización de prácticas e intercambios de experiencias.
El ámbito posibilitaba plantear propuestas y reclamos, tanto entre las provincias, como hacia y
desde la Nación. Lo que visto hoy en perspectiva resultaba en un lugar de
estímulo y aprendizaje para los integrantes.
Aunque las ONGs
ocupaban un lugar destacado en la agenda
de COFEDRO, como recurso al que las Provincias y Nación acudían cuando
necesitaban de su red de servicios, nunca se las integró como un componente
colaborativo para el diseño y desarrollo de las Políticas Públicas.
Si bien COFEDRO comenzó en la época del Secretario Aráoz,
podría decirse que se fortaleció durante la gestión de Granero y de Bielsa. Durante
esos años los encuentros entre Provincias generaron un intercambio que las
fortaleció. De hecho en los objetivos
del COFEDRO aparece explicitado lo de “Fortalecer las áreas específicas de cada
Jurisdicción[xliii]”.
Una dificultad que se observaba en las reuniones de
COFEDRO era la asimetría o desequilibrio que había entre diferentes provincias
respecto al respaldo político real que los gobiernos provinciales daban a sus
áreas en "Adicciones". Había delegados que disponían de fuertes
apoyos gubernamentales, y otros que parecían olvidados por su jurisdicción.
Una vez que Rafael Bielsa dejó la Sedronar en marzo de
2013, la Secretaría quedó a cargo del Subsecretario
de Control de Sustancias, el Dr. Julio Postiglioni, quien cumpliendo con el mandato legal, convocó a una reunión de
COFEDRO en Buenos Aires.
En el encuentro se avanzó hacia cambios que entusiasmaron a los representantes de provincias, sobre todo a los que tenían débil apoyo político y no contaban con fondos suficientes como para desarrollar acciones.
Aquí puede verse un video sobre ese encuentro en el cual el Sub-secretario Dr. Postiglioni, y el Vice-presidente de COFEDRO Dr.Elizalde, explican la importancia de este Consejo.
En el encuentro se avanzó hacia cambios que entusiasmaron a los representantes de provincias, sobre todo a los que tenían débil apoyo político y no contaban con fondos suficientes como para desarrollar acciones.
Aquí puede verse un video sobre ese encuentro en el cual el Sub-secretario Dr. Postiglioni, y el Vice-presidente de COFEDRO Dr.Elizalde, explican la importancia de este Consejo.
El Director Nacional de Asistencia y Reinserción Social de entonces, Dr. Guillermo Devoto, expuso en esa reunión de setiembre del 2013 los siguientes temas y mociones: “Presentación de aportes al Programa de Fortalecimiento Territorial”, y “Discusión sobre nuevos criterios de Distribución de los Recursos”, que fueron aprobados en votación por las 20 provincias presentes.
Lo resuelto en esa Asamblea se traducía en un
compromiso por parte de Nación de girar fondos a los gobiernos provinciales
desde Sedronar, para la concreción de
objetivos territoriales decididos por el acuerdo Nación-Provincias. Se cerró
formalmente la reunión y firmó un acta. Sin embargo todo acordado pronto quedó
en nada al asumir el nuevo Secretario.
Sedronar en ese momento se entendía como una
Secretaría de “Coordinación”, tal
como su nombre lo señalaba, y así lo explicaban sus funcionarios. Asumía su papel rector en Políticas Públicas
a nivel nacional, implementando un “Plan
Federal de Prevención Integral de la
Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas” elaborado en el año 2012.
Luego el Abogado, y ex- Director de Policía Aeroportuario Julio
Postiglioni fue desplazado de su cargo, asumiendo la Sedronar, el sacerdote Juan Carlos Molina.
Aunque delegados provinciales solicitamos en más de
una oportunidad a este Secretario, la recuperación del espacio
interprovincial, nunca se concretó otra convocatoria del COFEDRO, que de hecho dejó funcionar de manera
inexplicable.
Los miembros del Consejo realizamos reiterados
pedidos para que se concrete la convocatoria de la Mesa Nacional, o en su
defecto se comunique su disolución. La única respuesta obtenida fue una nota de mayo del 2014 del Pd. Molina comprometiéndose
a organizar una “Asamblea Nacional del
Cofedro”[xliv]
.
Molina renunciaría un año después sin haber cumplido con dicho compromiso legal.
El Consejo por estatuto debía reunirse tres veces al
año. Tenía por Presidente al Secretario de turno de Sedronar, y como Vice-presidente a un representante de
alguna provincia elegido de manera democrática por los integrantes del Consejo.
También existía un funcionario de enlace Provincias - Sedronar cuya función era estimular la tarea del Cofedro.
También existía un funcionario de enlace Provincias - Sedronar cuya función era estimular la tarea del Cofedro.
Al día de hoy
respecto a las Políticas Públicas en Adicciones en Argentina, CO.FE.DRO
puede ser visto como valioso intento de coordinación interprovincial promovido
desde Nación y de importantes resultados a lo largo del tiempo.
Sería imposible explicar el surgimiento de muchos organismo provinciales abocados a este tema evitando mencionar la influencia del COFEDRO. Las razones de su invisibilización nunca fueron explicadas.
Sería imposible explicar el surgimiento de muchos organismo provinciales abocados a este tema evitando mencionar la influencia del COFEDRO. Las razones de su invisibilización nunca fueron explicadas.
2.- Salud Mental y Adicciones:
El segundo intento de articulación para el armado de una Política
Pública sobre Drogas en Argentina tuvo como punto de partida la creación de la Dirección de Salud Mental y Adicciones
perteneciente al Ministerio de Salud de Nación, creada bajo resolución 457/10
en el año 2010 y hoy en actividad.
Esta Dirección Nacional de Salud Mental y Adicciones, DNSMyA,
generó con el paso del tiempo una
indisimulable tensión con la Sedronar, pues sus objetivos resultan similares en lo referido a la
Prevención y Asistencia, y su discurso “progresista”
descalificaba el enfoque que para el año 2010
sostenía Sedronar cuando estaba bajo la dirección política del Od. Granero.
Esta Dirección reclamaba para sí acciones que la Secretaría reconocía como parte de su razón de ser. Por ejemplo, en
la presentación que la DNSMyA
hace de sí misma en la web, define que busca “Integrar
las políticas de salud mental, y las de tratamiento de las adicciones en
particular, en las políticas generales
de salud… (promoviendo) la Salud Mental, así como la Prevención de las
Adicciones”.
Su estrategia de acción territorial también incluía a
las provincias, declarando su “respeto por las culturas y las dinámicas
propias de cada lugar”[xlv].
Explícitamente el artículo 4 de la ley de Salud Mental dice:
Explícitamente el artículo 4 de la ley de Salud Mental dice:
La pregunta era entonces: ¿Quién debía coordinar la Política Pública en
Adicciones de nuestro país?. Sedronar, o Salud
Mental del Ministerio de Salud. La respuesta que la dirección de Salud
Mental y Adicciones tenía para esta pregunta no dejaba lugar a dudas: eran ellos.
El Plan Nacional de Salud Mental del año 2013 dice : “”El Artículo 4 de la Ley (de Salud Mental) instituye que “las adicciones deben ser
abordadas como parte integrante de las políticas de salud mental”. Y reconoce a
“las personas con uso problemático de drogas, legales e ilegales” como sujetos
de derecho “en su relación con los servicios de salud”. En línea con la
Ley, el Plan Nacional de Salud Mental enmarca las adicciones en el ámbito de la
Salud Mental, ya que, hasta el momento,
las mismas no fueron abordadas desde este lugar, (una clara referencia
a Sedronar) especialmente en lo referido
al consumo de sustancias psicoactivas.
Además, como refiere la reglamentación,
“el eje deberá estar puesto en la persona, en su singularidad más allá del tipo
de adicción que padezca”. En el campo de las adicciones, se tiende a superar la
lógica ético-jurídica y médico-sanitaria, propugnando la adopción de los
principios éticos sociales de inclusión comunitaria””.
Como se observa, la DNSMyA contaba con una Ley y un
Plan Nacional que le permitían disputarle a Sedronar esta área de trabajo. A
ese Plan Nacional también fueron convocados los delegados de Cofedro para
discutirlo.
Es decir que al día de hoy existen Dos Planes Nacionales que se atribuyen la responsabilidad de la implementación de Políticas Públicas en Prevención y Asistencia de las Adicciones en nuestro país: El de Sedronar, y el de Salud Mental.
Por otra parte, la prohibición que la nueva Ley de Salud Mental hizo de las instituciones Monovalentes, implicó ponerle fecha de vencimiento al modelo de Comunidades Terapéuticas para Adictos con modalidad de Internación, área clave hasta el momento en la relación Sedronar-ONGs.
Es decir que al día de hoy existen Dos Planes Nacionales que se atribuyen la responsabilidad de la implementación de Políticas Públicas en Prevención y Asistencia de las Adicciones en nuestro país: El de Sedronar, y el de Salud Mental.
Por otra parte, la prohibición que la nueva Ley de Salud Mental hizo de las instituciones Monovalentes, implicó ponerle fecha de vencimiento al modelo de Comunidades Terapéuticas para Adictos con modalidad de Internación, área clave hasta el momento en la relación Sedronar-ONGs.
Recuerdo un sinnúmero de reuniones con colegas del
Cofedro, o de Salud Mental, en las que se hablaba de la casi segura
desaparición de Sedronar en breve tiempo. La ley de Salud Mental, y esa
Dirección habían tomado un protagonismo destacado
reclamando su liderazgo en la temática y dejando claro que las “Adicciones”
son responsabilidad del área de Salud
Mental. La Política Pública en el tema se elaboraría desde allí.
Los interlocutores elegidos eran prioritariamente las
áreas de Salud Mental de las provincias, y se alentaba a que migren hacia ese
sector los organismos locales que trabajan en el Adicciones.
El problema aquí es que “las ONGs” representan un universo muy
variable. Las hay de todo tipo: malas, regulares, de excelencia. Por lo cual
generalizar lleva siempre a equivocarse. Así como es un error la declamación
descalificadora sobre las ONGs en general, es igualmente insostenible defender
este conglomerado como si se tratara de instituciones del mismo trato, calidad,
y estilo.
Su
estrategia es que los consumidores de drogas deben integrarse a las respuestas asistenciales generales de las áreas
hospitalarias de salud mental y/o abordarse desde una perspectiva comunitaria.
Sin embargo, el énfasis y la inversión de tiempo esfuerzo y dinero puestos en orientar y coordinar las acciones desde el enfoque de Salud Mental se interrumpió abruptamente.
Cuando en el 2013 parecía que desde esa perspectiva y esa Dirección se iba a organizar la Política Pública en Adicciones en Argentina, sobrevino otro cambio.
3° Salud
Social y Adicciones:
El cura Molina inició su gestión planteando una situación
similar a la que se había dado en Córdoba en el año 2010 cuando me tocó asumir esta área: Separar la Lucha
contra el Narcotráfico de la Prevención y/o Asistencia. Las dos no debían
continuar en el mismo organismo.
Y
lo consiguió en parte. Prevención, Asistencia y Capacitación quedaron en Sedronar, y Lucha contra al Narcotráfico pasó
a donde siempre debió estar, los organismos encargados de Seguridad. Sin
embargo no todo el control de la Oferta fue separado de la Secretaría. El área de precursores químicos siguió bajo su
órbita.
Molina levantó la bandera de un Nuevo Paradigma del cual ya he hablado y
definió al Consumo de Drogas como un
problema de “Salud Social” (aunque no
profundizó nunca en el contenido de esa definición), diferenciándose del
enfoque que había ganado terreno, el de “Salud
Mental”.
En
una reunión de la Cicad-Oea de 2014 Molina expresó: “Consideramos a las adicciones no solo como un problema de Salud Mental,
sino como un problema de Salud Social, que es un enfoque mucho más amplio, con
eje en la persona, su entorno y su proyecto de vida”[xlvi].
Sin embargo el
cambio de perspectiva no fue producto de una discusión al respecto, sino que
ocurrió solo por la llegada de una nueva gestión a Sedronar, en un momento
donde la avanzada de Salud Mental reclamaba
para sí la temática.
De
todas maneras el intento de integrar bajo la Salud Social, al problema del consumo de drogas ayudó a tomar
distancia del enfoque exclusivista de Salud
Mental llevando la estrategia de
intervención a un campo más amplio.
El
nuevo planteo significó una buena noticia para el sector de las ONGs ligadas a
Fonga, que trabajan en Prevención y/o Asistencia, y que venían descalificadas en la visión del
enfoque de Salud Mental, ya que para
éste último las ONGs históricas reflejaban un Viejo Paradigma que superar.
Esto
era comprensible desde el nuevo enfoque de Salud
Mental. La limitación de Fonga es
que de las 62 Organizaciones que hoy figuran en su Website[xlvii],
casi la totalidad de ellas ofrecen tratamientos derivados del modelo de Comunidad Terapéutica Residencial.
De igual manera la gran mayoría de los
miembros de su Directorio dirige entidades cuya oferta más fuerte es también la
Comunidad Terapéutica Residencial (ya sea
tiempo completo o medio tiempo). No
representa esta Federación todavía a entidades con enfoques comunitarios y
sociales más amplios en los cuales también se ha desarrollado amplia
experiencia.
Sin
embargo estas ONGs brindan un tipo de servicio asistencial necesario para casos
específicos, y que nunca pudo ser desarrollado con éxito ni sostenido en el
tiempo por los organismos gubernamentales. Por lo cual la complementariedad
Estados-ONGs en este campo, responde a una clara necesidad. Pues el Estado, mas
allá de los servicios que desarrolló, siempre se vió necesitado de recurrir a algunas
ONGs a fin de complementar las soluciones propuestas a la sociedad.
Es
curioso, pero en la práctica, las ONGs tradicionales descalificadas por Salud
Mental por responder al Viejo Paradigma,
tuvieron lugar en el Nuevo Paradigma
de la Salud Social de la nueva Sedronar.
Distintos
dispositivos de acción territorial y Programas se anunciaron desde Sedronar en
la nueva gestión en el marco de un programa llamado “Recuperar-Inclusión” que fue presentado por la presidenta Dra. Cristina
Fernandez de Kirchner en abril de 2014, y que tiene como objetivo la creación en
el país de 60 casas
Educativo-Terapéuticas, y 150 Centro de Prevención Locales de Adicciones[xlviii],
con una inversión de 1.993 millones de pesos.
No
existen antecedentes de un presupuesto semejante manejado por Sedronar. Sin embargo al día siguiente de la
renuncia de Molina, el 14 de mayo de 2015, salió a luz el reclamo de ONGs donde Sedronar derivaba pacientes para
tratamiento, en razón de que tenían deudas acumuladas por parte de esta Secretaría en más de cinco meses[xlix].
Si bien hubo en la historia de Sedronar algunas demoras semejantes en épocas anteriores, llamó la atención que ocurrieran cuando Sedronar ostentaba un presupuesto para Prevención y Asistencia de casi $ 2.000 millones. En años anteriores, el presupuesto anual de Prevención y Asistencia giraba en torno a los $ 120 millones.
Si bien hubo en la historia de Sedronar algunas demoras semejantes en épocas anteriores, llamó la atención que ocurrieran cuando Sedronar ostentaba un presupuesto para Prevención y Asistencia de casi $ 2.000 millones. En años anteriores, el presupuesto anual de Prevención y Asistencia giraba en torno a los $ 120 millones.
Otra característica de esa gestión fue que los
programas y dispositivos de intervención
territorial, bajaban directamente desde
la “Sede Central” de Buenos Aires a
las provincias, sin relacionarse necesariamente con los organismos provinciales
afectados a la misma temática. Generando en varios casos Políticas
Públicas en Paralelo en una misma jurisdicción.
La de Molina fue
una Política centralizada, y alejada del concepto de participación federal que
la misma Sedronar durante años había alentado a través del CO.FE.DRO. Las provincias se enfocaron solo como un “territorio
político” en el cual trabajar y no como interlocutores con los cuales diseñar, impulsar, fortalecer,
y/o discutir acciones. Sedronar funcionaba de manera semejante a una ONG de alcance nacional.
Otro aspecto a destacar fue su alto perfil político-partidario, y un tipo
de mensaje con fuerte contenido emocional y carismático, tendiente a crear una identidad
institucional propia en los jóvenes convocados por Sedronar para trabajar en
sus proyectos.
No
se priorizó ni lo técnico ni lo académico,
sino más bien lo vivencial emocional y
partidario.
Una
clara señal de lo afirmado en el último párrafo, fue el perfil del funcionario que
el cura Molina puso a cargo de la “Sub-secretaría de Prevención, Asistencia, y
Capacitación” de la Sedronar, el Sr. “Charly” Jacomet quien carecía de
formación profesional o antecedentes de trabajo en adicciones, aunque tenía una
ferviente militancia partidaria.
Siempre
esa Sub-secretaría estuvo a cargo de funcionarios
con formación profesional: psicólogos, médicos, sociólogos, etc. Se supone que eso tenía sentido, pues se trataba de la
Sub-secretaría con el mas alto grado de responsabilidad del país, en la toma de
decisiones técnicas sobre el problema del consumo de drogas.
Política
Pública en Consumo Problemático de Drogas...
Como se ve, la Política Pública en Consumos Problemáticos de Drogas fue creciendo e instalándose en la agenda nacional, de manera errante y muchas veces contradictoria.
Como dije al comienzo de este escrito, mucho se discutió y discute sobre si Argentina es un País de Paso de Drogas, o de Consumo. Mas allá de la opinión que nos formemos sobre esto, lo que queda claro es que es la Política en Consumo de Drogas en Argentina, la que puede ser definida como una Política de Paso.
Funcionaros de Paso, no pueden mas que construir Políticas de Paso. En el sentido de no echar raíces, madurar, y crecer de manera coherente a fin de responder a las necesidades de la sociedad.
Políticas...
Por eso, a la luz de este relato histórico realizado plantearé ahora algunos componentes que a mi entender debería tener una Política Pública sobre Consumos Problemáticos de Drogas en Argentina para que logre coherencia y responda a nuestra realidad socio-cultural.
Como dije al comienzo de este escrito, mucho se discutió y discute sobre si Argentina es un País de Paso de Drogas, o de Consumo. Mas allá de la opinión que nos formemos sobre esto, lo que queda claro es que es la Política en Consumo de Drogas en Argentina, la que puede ser definida como una Política de Paso.
Funcionaros de Paso, no pueden mas que construir Políticas de Paso. En el sentido de no echar raíces, madurar, y crecer de manera coherente a fin de responder a las necesidades de la sociedad.
Políticas...
Por eso, a la luz de este relato histórico realizado plantearé ahora algunos componentes que a mi entender debería tener una Política Pública sobre Consumos Problemáticos de Drogas en Argentina para que logre coherencia y responda a nuestra realidad socio-cultural.
1.- Enfoque de Derechos:
Históricamente el Consumidor de Drogas ha sido un sujeto estigmatizado en el sentido que se ha
puesto sobre él/ella una mirada prejuiciosa y negativa. Este hecho contribuyó a entrampar al consumidor de drogas entre las
definiciones de Delincuente, o de Enfermo.
El Enfoque de
Derechos implica una mirada distinta, amplia y respetuosa, en la cual el acto de
consumo por sí mismo no invalida a la persona ni la encasilla en esas
definiciones.
Se trata de desmontar desde las Política Pública la respuesta del “castigo” a la adicción, que ha sido la tendencia marcada por
acuerdos internacionales y leyes de “drogas”,
comenzados a ser cuestionados
desde fines de la década del 90.
En mayo de 2010 la Comisión Interamericana para
el Control del Abuso de
Drogas (CICAD) adoptó la nueva Estrategia Hemisférica sobre Drogas. Entre los principios en los
que se basa, la nueva Estrategia señala en primer lugar: “El pleno respeto al Derecho Internacional y a la Declaración Universal
de los
Derechos Humanos, observando los principios de soberanía e integridad
territorial de los Estados, la no intervención en los asuntos internos de los
Estados, las libertades fundamentales y la dignidad inherente a las personas y
de igualdad de derechos y respeto mutuo entre Estados” (OEA, 2010).
Por su parte en setiembre de 2010, la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) respaldó la Estrategia sobre el Consumo de
Sustancias Psicoactivas y la Salud Pública, instando a los Estados miembros a
que “continúen fortaleciendo su marco
jurídico con miras a proteger los derechos humanos de las personas con
trastornos debidos al consumo de sustancias y hacer cumplir eficazmente las
leyes sin que ello tenga efectos negativos en la salud pública” (OPS, 2010)[l].
En Córdoba, desde la Subsecretaría en
Prevención de Adicciones (Sepadic)
hemos considerado al Enfoque de Derechos
como pilar en la fundamentación de la creación de los Centros de Integración Social (2012) en los que trabajamos con consumos
problemáticos de drogas.
Decimos por ejemplo: “La directriz de estos Centros es el Enfoque
de Derechos en tanto perspectiva para discernir el abordaje integral de
cuestiones sociales, en el marco de las Políticas Públicas centradas en el
ciudadano, y una nueva institucionalidad que promueva, garantice, y defienda
los derechos humanos en los espacios territoriales y locales”[li].
Las últimas gestiones de Sedronar del Dr. Bielsa y el Pd. Molina, y el
paradigma de la nueva Ley de Salud Mental (Ley 26.657) implicaron un avance en
la instalación del enfoque de Derechos Humanos por lo menos en el discurso político del campo de los
Consumos Problemáticos en nuestro país.
Que dicho discurso sea transformador de prácticas dependerá del tiempo, la insistencia, la formación técnica y el respaldo político de quienes trabajan en terreno.
Que dicho discurso sea transformador de prácticas dependerá del tiempo, la insistencia, la formación técnica y el respaldo político de quienes trabajan en terreno.
Sin dudas esto ha implicado también un
campo de tensión y búsqueda de nuevo equilibrio en relación a cómo traducirlo
en las prácticas institucionales y de campo. Pero la discusión fue instalada y representa
un avance que se debe pulir, adaptar y profundizar.
2.- Enfoque Reformista:
Llamamos Enfoque Reformista a
aquel que se propone como alternativo al
Enfoque
Prohibicionista. Este cambio de mirada tiene profundas implicancias en la
construcción de una Política Pública sobre Drogas.
La mirada prohibicionista ha reaccionado ante las drogas de
acuerdo a la categorización consensuada de “Drogas
Legales y Drogas Ilegales”. Esa
era la matriz diferencial desde donde se construían las respuestas al problema.
Durante mucho tiempo por ejemplo la Política de Sedronar
problematizaba solo el consumo de drogas ilegales, obviando los problemas que
ocasionaba el uso de Tabaco, Alcohol y Psicofármacos. A partir de la creación
del área de Salud Mental y Adicciones en el Ministerio de Salud, y su avanzada
sobre la tarea de Sedronar ya comentada, la “epidemia del alcohol” tomó protagonismo y el tema del alcohol se
integró en la agenda. Significó un
avance a nivel Nacional.
La mirada Reformista no clasifica las drogas según su
legalidad o ilegalidad a la hora de construir una Política Preventiva, aunque
si las distingue según su toxicidad y usos culturales.
En relación a los Usos de Drogas, la mirada Reformista
entiende que si bien todos los usos implican riesgos, no todos ellos resultan
problemáticos. No se reconoce como al Abstencionismo como la única alternativa.
Por lo tanto las estrategias de acción en prevención, asistencia, y reducción
de daños, se amplian. Lo cual implica un cambio esencial en la definición del
consumidor de drogas.
3.- Separación de Oferta y
Demanda.
La primera gran división en torno al fenómeno de las drogas
debería ser la separación de los discursos e instituciones públicas que
trabajan en lo que es problema de la Oferta y el problema de la Demanda.
La Oferta, que se
refiere a cuestiones vinculadas al Narcotráfico y Lavado de Dinero, debe ser abordada por el área de Seguridad de
los organismos estatales y por organismos Administrativos y de Control.
Estos últimos deberían asumir un papel Regulador de
aquellas sustancias que han penetrado culturalmente en la sociedad y sobre las
cuales la Prohibición no ha tenido resultados satisfactorios, sino
contraproducente por generación de daños asociados.
La Regulación no implica un mercado libre, sino el
sometimiento a un control estricto, como la prohibición de publicidad, sanción
por venta a menores, y determinación de espacios y momentos de uso. Esta alternativa permite la desestimulación
del consumo por parte del Estado, a la vez que la tolerancia a una
comercialización legal que minimice el mercado negro y la violencia ligada a la
comercialización[lii].
Como sabemos la es oferta de Marihuana la que se encuentra hoy en experimentos de Regulación en distintos Estados. El alcohol, tabaco, y psicofármacos están hace tiempo en el marco Regulatorio aunque es necesario realizar todavía varios ajustes en nuestro país.
Como sabemos la es oferta de Marihuana la que se encuentra hoy en experimentos de Regulación en distintos Estados. El alcohol, tabaco, y psicofármacos están hace tiempo en el marco Regulatorio aunque es necesario realizar todavía varios ajustes en nuestro país.
Asimismo lo referido al tema de la Demanda de drogas, debe estar vinculado a un área que articule principalmente
con los sectores de Gobierno dedicados a la
Salud, la Educación, Desarrollo Social, y Trabajo. Debe ser una
política construida transversalmente a estos áreas temáticas, y también a los
niveles jurisdiccionales de gobierno.
Un punto crítico en esta división, es el representado por
la llamada Venta al Menudeo, la cual si bien es el último eslabón del
narcotráfico, tiende a estar constituido por sectores sociales vulnerables, la
mayoría jóvenes y mujeres, muchas veces consumidores, y en continua mutación y
expansión.
La venta al Menudeo es entonces un problema que no solo
debe afrontarse con la respuesta represiva del Estado, sino que la misma debe
acompañarse con intervenciones que faciliten la inserción social o educativa, y
con oferta de alternativas terapéuticas en caso de ser necesario.
Esto es así porque la reincidencia en el narcomenudeo tiende
a ser alta, ya que muchas veces es lo “único
que la persona sabe hacer” y porque también una vez quitado un
individuo del circuito de la venta por
la justicia, ese espacio es de muy rápida sustitución[liii].
Otro punto en común está dado por los delitos leves cometidos
a causa del consumir drogas y que llegan
a la Justicia ordinaria.
Existe en este aspecto un dispositivo interesante, promovido
por la CICAD OEA, denominado Tribunal de
Tratamiento de Drogas[liv],
definido como una alternativa para que los sistemas judiciales traten a
infractores dependientes de drogas.
En este caso también se propone un mix entre la oferta de tratamiento (intervención sobre la demanda) y
la penalización de la infracción (intervención sobre la oferta).
4.- Universalidad de la
Política en Consumos de Drogas.
¿Quiénes deben ser los sujetos hacia los que se dirigen las
Políticas Públicas en Consumo de Drogas?
La respuesta no es un sector de la población, sino toda la población en
general. Las Políticas sobre Consumo de Drogas deben ser Universales, aunque
luego se apliquen programas a poblaciones Focalizadas.
En este sentido sabemos que Latinoamérica se ha convertido
en la región más desigual del planeta[lv], dato clave para entender
la necesidad de construcción de Política Sociales Universales y Focalizadas a
la vez.
Por ello el concepto de Inclusión
Social, históricamente promovido por la Unión Europea, y que pasó a
integrar la agenda de los países Latinoamericanos que buscaban diferenciarse de
su etapa neo-liberal de los años 90, pasó a ser un concepto clave para
cualquier Política Pública a partir del nuevo siglo.
Pero sería minimizar el problema entender que el consumo de
drogas se resuelve solo con Inclusión.
O lo que es lo mismo, decir que la Exclusión
Social genera adicciones[lvi]. Otra variable de la
Estigmatización al fin de cuentas.
No existe un acuerdo de cómo medir la Inclusión Social de
manera objetiva. Sin embargo, hay algunas categorías que pretenden acercarse a
esto. Un indicador posible es el llamado Indice
de Desarrollo Humano.
Sabemos que en los países con más alto
Indice de Desarrollo Humano (IDH) el
consumo de drogas es mayor que en aquellos donde el índice es bajo. Es decir
que la evidencia indica es que mayor inclusión social, mas consumo de
cualquier “bien” de mercado, incluidas las drogas.
Un estudio sobre este tema realizado
por especialistas de Universidades Europeas, Latinoamericanas, y pertenecientes
a Organismos Internacionales en tema Adicciones concluye:
Un
IDH alto implica que los habitantes de un país tienen una vida larga y
saludable, mayor acceso a la educación y un estándar de vida satisfactorio. La
población con una puntuación favorable en estos indicadores no sólo está
expuesta al consumo de drogas, sino que también es usuaria activa de éstas.
Cuanto mayor Índice de Desarrollo Humano, mayor es la prevalencia de consumo de
drogas, lo que indica que si bien el índice de desarrollo humano refleja
mejoras en la economía o bienes materiales, no necesariamente se traduce en
valores humanos para la persona o la sociedad y no garantizan una buena calidad
de vida o el bienestar[lvii].
Sin embargo sabemos que la situación
de Exclusión social expone a los ciudadanos a situaciones de vulnerabilidad y
sufrimiento social en los que los daños
asociados a las drogas tienen mayor impacto y son más destructivos. Es lo que
se observa en la división internacional: el “primer mundo” consume más drogas
pero el “tercer mundo” experimenta mayores daños.
Por ello la Política Pública en Consumos Problemático,
en países tan desiguales como los nuestros, debe ser Universal y dirigida por igual a toda
la población, pero a la vez con distintas estrategias de Focalización.
5.- Visión
Federal.
Argentina es por declaración un País
Federal, aunque en la práctica en tensión con el centralismo del gobierno
nacional radicado en Buenos Aires . Tensión que se manifiesta en varios
frentes. Solo con ver la distribución de recursos en nuestro país se tiene
cabal idea de lo dicho: el 74% de los recursos federales son hoy administrados
por Nación, y solo el 26% restante son repartidos
entre las 23 provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Bs. As.
De hecho las autonomías provinciales
en nuestro país, anteceden al nacimiento de nuestra nación.
Por otro lado Argentina es un país de
diferentes idiosincrasias y expresiones culturales, debido a su historia y a su
geografía. De ahí la importancia de consensuar Planes Federales en Política Pública en Adicciones.
Esto no significa que Nación deba
renunciar a su papel rector en la determinación de lineamientos de principios
generales propios de una Plan Federal,
pero en su tratamiento y
aplicación debe jerarquizarse la mira local.
Debería ser tarea de una Política Pública nacional el retomar esas experiencias, valorarlas, e integrarlas en la visión de un Plan Federal.El ya citado Co.Fe.Dro tenía esa Misión, la de constituirse en una mesa interprovincial interlocutora de la Política Nacional. Argentina cuenta con variadas experiencias al respecto. Hay mesas interprovinciales en temas como los de la Secretaria de Niñez Adolescencia y Familia, la hay en Salud Mental, en Educación, en Discapacidad, etc. Pero dejó de haberlas en Políticas de Drogas.
El cambio que la Política Pública de Nación en materia de adicciones realizó a partir del año 2013 implicó suplantar un Plan Federal en el cual las provincias tenían participación creciente, por un Programa Nacional centralizado y que "baja" a las provincias desde un gobierno centralista.
Fue un cambio innecesario, pues si
bien el Programa incluyó perspectivas esperadas y dispositivos valiosos,
implicó una “bajada” del gobierno central acompañada de una invisibilización de
los aportes que las provincias podían hacer hacia “arriba” o hacia sus pares.
Por último, el diseño de una Política
Federal, también debe incluir en su armado el aporte de la Sociedad Civil y sus
distintos sectores.
6.- Enfoque
de Salud Pública:
Si
sobre algo se ha avanzado y existe amplio consenso en los que hoy trabajamos en
problemas vinculados a las Políticas Públicas en Adicciones es en que éste ha
dejado hace tiempo de ser un problema de Seguridad,
para pasar a ser visto como un problema de Salud
Pública.[lviii]
La Salud Pública es un enfoque que
integra a la Salud Física, Salud Mental, y Salud Social, y que hace referencia
a acciones claves que competen al Estado en su búsqueda por el bienestar común
en materia de Salud Integral.
Su alcance es amplio, comprendiendo
desde la Promoción y Prevención, la Detección Temprana y la Atención Primaria,
para llegar a la Rehabilitación, Inclusión Social, y Reducción de Daños.
Por otra parte es un enfoque que
implica construcciones transversales en la esfera gubernamental, en donde el
sector Salud, Educación, Trabajo,
Desarrollo Social, y Justicia deben articularse. Incluyendo también al
llamado Tercer Sector y al Sector Privado.
Por eso al área que intervenga en la
temática de Consumos Problemáticos
debería ser Intersectorial por definición. La figura de una Secretaría como es Sedronar, dedicada solamente al problema de la
Demanda de Drogas se constituye así en una buena plataforma para el desarrollo
de una Políticas en Salud Pública de este tipo. Encuadrarla solo como un
problema de Salud Física, Mental, o Social es de alguna manera limitarla y
sesgarla.
La programática que se despliegue en
el tema Consumos Problemáticos debe planificarse en Base a la Evidencia Científica[lix].
Para el cual debe contarse con un
instrumento de perspectiva macro y focalizado a la vez, como lo es el Observatorio Argentino Sobre
Drogas el que comentamos tuvo un buen desempeño aunque interrumpido.
Más allá de los datos propios con que
Argentina cuente, es importante pertenecer también a un sistema de información
regional, a fin de que podamos comparar la situación de nuestro país con países
hermanos.
Por su parte las Provincias deberían
poner en su agenda de presupuesto y trabajo el tema de la información
epidemiológica actualizada, de tal manera que permita la comparación de cómo el
fenómeno del consumo de drogas se distribuye
entre las distintas regiones del país.
Por último, habría que apuntar a que
dicho Observatorio supere la mirada epidemiológica, incluyendo otras
perspectivas macro, como la economía, política, antropología e historia.
Así estos insumos teóricos nos
ayudarían a dar los pasos necesarios hacia la construcción de una Ecología de la Política Pública sobre Drogas
en Argentina.
------------------------------------------------------------------
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[xii] Letra del tema: “Los Salieris de Charly”.
Mensajes del Alma. León Giego. Sello EMI 1992. Buenos Aires.
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[xvii]
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[xviii]
Idem
[xix]
Idem.
[xx]
Corda A. Galante A. Rossi D. En “En Busca de los Derechos. Usuarios de Drogas y
las Respuestas Estatales en América Latina”. Art. Personas que Usan
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[xxi]
Citado por Arueano G. Le construction
politique du toxicomane dans l'Argentine post-autoritaire.Un cas de citoyenneté
à basse intensité. Universidad de Montreal 1997
[xxii]
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[xxiii]
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[lix] Comisión
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